三、通过政府引导应对社会治理中的复杂性
在复杂性的社会生态下，政府需要运用复杂性思维“引领”社会发展，具体到政府职能的层面，要求政府职能实现从“控制”向“引导”的革命性转变。笔者在研究后工业化进程中的政府职能及其模式转型时，曾经对“引导型职能(模式)”进行了较为系统的研究，论证了政府职能从控制转向引导的历史逻辑，并且将引导型职能看做是带领人类走出“全球风险社会”的把手。[32]当前，政府的控制职能正在失去其存在的前提，政府凌驾于社会之上、独享社会治权的神圣地位正在遭受质疑。“在过去的20年，人们在世界观方面发生了一个基本的变化或一个真正里程碑式的转变，那就是认识到了，政府的政策和部门都是人为的而不是神创的。”[33](P101)因此，政府必须放下傲慢的身段与其他的社会治理主体一道参与到社会治理中来，在合作导向的社会治理中承担起引导者的责任。
与传统意义上的政府控制导向型职能(如弱控制的自由放任型职能和强控制的积极干预型职能)相比，政府对社会治理的引导更能适应复杂性环境的要求。它具有以下优势属性：
第一，行动主动性。“复杂性”推进了社会的开放性和流动性，增强了人们彼此之间的联系，凸显相互依存。“从相互依存的观点出发，’共同命运‘并不是选择问题。依赖于我们选择的是，共同的命运将在共同毁灭中终结，还是产生共同的情感、目的和行动。”[34](序P18)在这种情况下，政府单纯地从自由放任或者积极干预的角度去对社会治理力量进行控制的做法，无疑将会带来走向共同毁灭的严重后果。政府对社会治理的引导首先要建立在政府从“旁观者”向“行动者”转型的前提下，将以往高高在上的社会管理身份改变为与其他社会治理主体平等的位置，因此在社会治理的过程中将主动融入社会发展，主动承担起引导的责任，通过培育社会治理力量的治理能力来建构起合作治理的局面。
第二，战略规划性。根据詹姆斯·米奇利的考查，“规划的概念由来已久，它得到乌托邦人士的推广，尤其是19世纪的乌托邦社会主义者。规划也是马克思主义经济政策的中心内容，首先在苏联被大规模采纳。虽然苏联的规划体系在西方遭到普遍的批评，但规划观念在西方工业国家逐渐流行起来”[35](P56)。不过，就规划的使用而言，西方发达国家的政府深谙于简单性控制手段运用而缺乏大规模尝试的勇气，仅仅将“规划”限定在城市治理方面，因而极大地约束了“规划”对于社会发展的积极引导作用。在复杂性条件下，政府引导社会治理“首先关注的是战略而非改革”[36](P74)，政府会在从“执行者”向“规划者”的华丽变身中，以前瞻性的行政代替回应性的行政，将前瞻性的规划应用于社会治理的各个方面，通过对社会治理的战略性谋划来推进社会进步。
第三，智慧监管性。在传统的社会管理中，“监管”作为一种手段，经常被应用到商业性监管甚至是“政府内监管”的领域，不过，这些监管在本质上依然属于控制型技术的范畴，属于政府站在管理的高位对社会诸领域的管控。克里斯托弗·胡德和科林·斯科特研究了英国的管理机构监管和新公共管理运动，结果发现政府站在高位的监管难以逃离“解除规制”与“增加监管”的镜像式发展悖论。[37]政府对社会治理进行引导的过程中采用的是一种“智慧型”的监管手段。因为政府把自身置于社会治理之中，真正地从监管自身出发来推进对社会事务进展情况的事中与事后的监管，同时通过有效的监管来引导社会治理力量的发展和参与社会治理。
第四，灵活适应性。鲍曼用“稳固的现代性”和“流动的现代性”来说明不同的政府社会管理逻辑。在稳固的现代性中，政府依赖于管理制组织体系采取“以不变应万变”的策略进行社会管理。“在现时代的’流动阶段‘，两种情况都出现在了人类生活中。在绝大多数时候，路标和定位点都是不断变化的；它们通常在它们指向的目的地被到达以前就改变了，而且，它们几乎等不及漫游者记下走过的轨迹就改变了。”[38](P60)政府需要彻底转变传统的思维。政府引导社会治理将会用“以变应变”的思维来替代“以不变应万变”，从“稳固(性)崇尚者”转变为“流动(性)倡导者”，始终站在“变”的立场来灵活应对社会危机以及处理好与其他社会治理力量的关系。
在复杂性的社会治理生态下，通过政府引导化解社会治理中的复杂性将是一条正确、可行的道路。政府所要解决的核心问题是如何通过优化自身的履职方式来充分发挥“引导”的效能。就引导型社会治理职能的实现而言，政府需要在对社会治理生态的复杂性进行科学评判的基础上反思引导方式的选择问题。值得注意的是，政府引导效能的发挥是在组织层面进行的，即作为组织的政府对作为组织的其他社会治理力量的积极引导，因此，引导的实现无法回避“组织变化”这一变量。汉迪发现工作领域的组织形态正在发生着“不连续的变化”，出现了一种“三叶草组织”---“象征说明现今的组织是由三个有较大差异的群体组成的，他们有不同的前途，受到不同的管理，被支付不同的工资，以不同的方式组织起来。”[39](P82)这三个差异较大的群体分别是：核心层、合同的边缘以及弹性劳动力。[40](P86-90)这种“三叶草组织”的普遍存在凸显了“核心层抓住核心环节”的重要意义。作为社会治理中的核心组织，政府在发挥引导职能时理应遵循“三叶草组织”的启示---抓住社会治理核心环节，而不是亲自做具体的工作。对于当前的社会治理实践，中国政府的履行方式也应体现“抓住核心环节”的要求，把重心放在抓好“规划”和“培育”等核心环节上。
社会治理“规划”是政府引导的前提。缪尔达尔将“政治”的意义限定于计划活动之中，认为“国家政府的本职工作与政治活动的意义所在，就是制定并实施宏观的发展计划。这种发展不仅仅是指经济的增长，同时还应包括其他各方面的全方位发展，使国家和社会取得最大限度的进步”[41](P21)。缪尔达尔关于计划的定义实际上就是对规划的界定。当前，除了强调规划较计划更具长远性和战略性之外，在同等意义上使用规划和计划，已经被广泛运用于社会发展的研究。新中国成立以来，计划或规划一直是中国政府在推动经济发展方面的重要手段。美国驻华商会前会长麦健陆曾经感叹：“我们可以从中国学到的重要一点就是确定目标、制订计划并动员全部力量来推动国家发展。”[42](P86)当前，中国政府应当充分总结经济领域中用规划来引导发展的经验，并将其运用到社会治理领域中以化解社会的复杂性。一方面，通过制定社会治理的相关规划来细化和推进社会治理体制改革，为社会主体参与社会治理铺平道路；另一方面，可以将规划上升到法令的层面，为社会合作治理体系的建构提供法律等制度性支撑。作为引导的表现形式，规划既需要具有前瞻性，又不能不切实际地片面追求超前，这是当前许多地方政府在制定发展规划时尤其需要加以注意和警惕的。
“培育”社会治理力量是政府引导的基本途径。“为谋求美好社会进行的集体行动是人类活动体验的共通部分，但由于时间、空间和文化的不同，又会有亿万种表现形式。”[43]从组织的角度看，这些形式多样的谋求美好社会的集体行动已经表现为非政府组织等新兴的社会治理力量。当前，这些新兴的社会治理力量尚未具备完全的社会治理能力，因而，需要在政府的培育之中走向成熟。20世纪70、80年代，曾经出现过两种典型的对非政府组织进行培育的方案。一种是以英、美等西方国家为代表的“剥离、放任”的做法。非政府组织的前身“第三部门”在撒切尔夫人推行的新公共管理改革中产生，集中体现了这种剥离与放任。它的产生源于《改变政府管理：下一步行动方案》(1987)提出的精简机构的建议，在本质上是政府出于精简机构的目的而剥离出来的、自生自灭的组织。另一种是以中国为代表的“评估、扶持”的做法。“以评估促发展”是中国政府培育非政府组织等新兴社会自治力量的重要方式。我国民政部从2006年开始启动评估工作，先后发布了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》，公布了《社会组织评估管理办法》(自2011年3月1日起施行)。比较以上两种培育方案可以发现，英、美等西方国家的做法是一种消极的培育，中国的做法则属于积极的培育。当前，面对社会复杂性骤增的局面，中国政府应当继续发挥“积极的培育”的效能，着力培育和发挥社会主体的行动自主性，使社会主体成为合作关系中的自主行动者。
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对规划和培育等引导型社会管理职能的核心履行方式的重要性做了进一步确认：“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”[44]同时，“支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”[45]。这无疑为中国政府更好地运用规划和培育手段来应对社会复杂性提供了制度保障。相信在这些制度保障的引导下，中国政府履行引导方式时定能兼顾好“政府社会治理”和“社会自治管理”两个方面，尤其是通过引导来培育社会自治力量，率先建构起适应复杂性要求的全新的社会治理模式。
