中共十八届三中全会后，社会管理体制改革进入了一个新的阶段。创新社会治理的目标已经明晰化，就是要建构新型社会治理模式。这一方面反映了经济体制改革对社会发展提出的要求；另一方面，需要通过社会治理体系的变革为经济发展提供新的支持。这是一项具有战略意义的新的改革任务。创新社会治理不仅仅是政府如何管理社会的问题，而且也包括政府自身如何定位、社会力量在社会治理中发挥什么样的作用、政府与社会之间在社会治理中有着什么样的关系等问题。这就要求创新社会治理的行动具有系统化的视野，特别是需要在政府与社会的关系中去认识政府及其职能实现方式。从这个角度来看，引导型职能将是政府在社会治理中实现自身定位以及发挥作用的“轴心”。
一、复杂性的社会管理生态
近代早期，伴随着民族国家的生成，社会管理的议题被凸显出来，以追求社会和谐有序为目标的社会管理成为政府必须承担起来的基本任务。如果说在经济发展中政府可以恪守“有限政府”的原则，那么，在社会管理方面，政府总是承担着无限责任。在某种意义上，正是因为政府承担着社会管理的无限责任，从而使政府走上了“官僚制”的建构过程。事实上，也正是因为建立起了“官僚制”行政体系，并通过对这个体系的不断调试和对控制技术的轮番升级，政府才实现了对社会的治理，为人们的生产和生活提供了较为确定的环境。到20世纪后期，全球范围内出现了各种危机事件，向既有的社会治理模式提出了挑战。法国学者米歇尔·克罗齐耶指出：“我们业已无法理解集体生活的诸种机制，面对一个似乎无法控制的体制，我们感到束手无策。这样的感受可能有点儿夸张的意味，但是，经济与政治日新月异的进展，令复杂性不断累积，不断增多，这一切的确使我们超越了某种存在的域界。”[1](P10)
可以说，自20世纪后期以来，“社会的良好治理”正在成为过去。究竟是什么击碎了这一延续几个世纪、不断为官僚制行政体系提供“合法性”支持的社会治理的良好局面，转而将人类社会带入不确定性的失序状态呢？这一问题是社会治理创新与新的社会治理模式建构面对的最基本的问题。半个多世纪以来，社会科学领域的学者和实践者围绕着这一问题进行了广泛而深入的探索，形成了很多具有重要价值的意见。其中，影响较为深远的当属系统论的研究，它基于“所有系统都存在于多维环境中，环境孕育着系统将必须应付的无穷无尽的复杂性”[2](P126)的认知，着重对系统与环境间的复杂性关系进行分析。这种研究也体现在对政府行政行为的分析中，1947年美国学者约翰·高斯就明确提出了“研究公共行政，必须研究它的生态问题”[3](P6)的论点。社会治理的研究和实践也应当关注生态环境的维度。尤其是当涉及政府社会治理的问题时，这一维度的前置性和基础性价值将显得格外重要。
从生态的角度看社会治理创新的急迫性，将会自然地导向对社会及其复杂性的关注。英国学者查尔斯·汉迪通过研究社会变化来证明社会的复杂性，最终确认了“不连续性的变化”的客观存在。他认为：“连续的变化是舒服的变化，过去是未来的向导。”[4](P3)但是，现在的“变化不再像以前一样，保持现状不再是最好的出路。那条路将不太合适，不容易走，但无疑会更有趣---一个我们常用来表示危险和机会的一种不确定混合的词”[5](P4)。这意味着原有的社会变化的连续性被打破，社会系统的复杂性和不确定性空前加强。彼得·德鲁克曾经指出，我们的时代是一种不连续变化的时代，人类社会正处于一种极为紧迫的转型之中---“当旧秩序在分崩离析中失去了复兴和进一步发展的可能时，世界上却并没有兴起任何新的秩序”[6](P27)。新秩序的重建将首先依赖于对复杂性的社会治理生态进行更为深入的分析，只有这样，“在不断提高的社会复杂性的条件下，人们能够而且必须发展出比较有效的简化复杂的方式”[7](P10)。
事实上，认识复杂性的社会治理生态是一项极其困难的任务。关于“复杂性”概念的界定尚未获得一致的认识。苗东升指出：“复杂性是现代科学中最复杂的概念之一，至今无法给出统一的定义是正常的，也许根本就不存在统一的复杂性定义……多样性、差异性是复杂性固有的内涵，只接受一种意义下的复杂性，就否定了复杂性本身。”[8]面对“复杂性”难以界定的现实，学者们倾向于在抽象的层面对它进行认识和使用。尼古拉斯·卢曼在分析“社会复杂性的化简机制”时，认为“复杂性概念要以非常抽象的术语来定义”[9](P7)，指出：“人类，而且只有他们，意识到世界的复杂性，因而意识到选择其环境的可能性，进而提出自我保存的基本问题。人类具有理解世界的能力，能够看到各种替代选择、各种可能性，能够意识到自己的无知，能够意识到自己是必须做出决定的那个人。”[10](P8)法国学者埃德加·莫兰认为：“复杂性是一个提出问题的词语，而不是给出解决办法的词语。”[11](P2)在某种程度上，复杂性“不仅是统一性与多样性的统一，而且是有序性和无序性的统一”[12](译序P4)。
复杂性研究对于我们探索社会治理生态具有重要的启示意义。钱学森认为，社会系统是一个“开放的复杂巨系统”[13]。“开放的复杂巨系统”对于在社会治理意义上理解当前中国社会治理面临的生态环境的复杂性和发现这种复杂性的根源具有启发性，它指引我们从“开放”和“结构”出发去研究社会治理生态的复杂性。
其一，社会的开放性加剧了社会治理生态的复杂性。现代科学的复杂性研究是从引进开放性观点起步的，最突出的表现是贝塔朗菲(又译为贝塔兰菲)创立了开放性理论。贝塔朗菲最早把系统区分为封闭系统和开放系统。[14](P32)开放性是相对于封闭性而言的。“封闭性是对系统组分之间互动互应关系的一种强约束，也是对系统与环境互动互应的强约束”，“对外开放则意味着削弱边界对系统的束缚和强制作用，跟环境交换物质、能量、信息，能够激发组分的活动性、主动性、相互作用性。外部环境一般都具有多样性、差异性、变化性、不确定性，在开放的条件下，它们都会通过系统跟环境的互动而反映到系统内部，进而影响组分之间的互动，形成复杂的结构；内部的互动又会影响系统跟环境的互动，甚至影响环境本身，使系统与环境的关系复杂化。”[15](P114)在农业社会和工业社会初期，社会系统更多的具有一种封闭性，一方面，就社会系统中的人而言，生产与生活上的自给自足降低了他与外界联系的需要；另一方面，就国家层面而言，也会出现“闭关锁国”的倾向，即使存在像“郑和下西洋”或“丝绸之路”之类的贸易交流也都是暂时的、偶然的。因而，当时的社会管理生态具有简单性，王朝模式下的“统治型政府”可以运用权力与权术实现一定程度的良好的治理。近代以来，尤其是20世纪后期，工业化、城市化和全球化彻底改变了传统社会的“封闭性”，在加剧各民族国家社会系统内部要素流动性的同时，也迫使国家间的交流常态化，缔造了一个开放性的世界。“对于任何一个地方，任何一个人都不能自信地把它当做安身之所，随心所欲地使用他的手段，追求他的目标，不考虑其他的因素……在这个全球化的小行星上，没有谁能划一个边界，在这个边界内，他会感到完全而真正的安全。”[16](P14)中国的改革开放发生在全球化时代，全球化对中国社会造成了巨大冲击，而且，随着改革开放的深入，中国与世界的联系也越来越密切。中国的社会治理不能局限于国内社会的方面，而要更多地考虑到来自全球化尤其是“全球风险社会”的影响。
其二，社会治理格局的多元化以及多元主体间的复杂性关系构成了社会治理生态复杂性的重要方面。近代早期，政府在很长时期几乎垄断了对整个社会的治权，社会管理实际上就是政府的社会管理。到了20世纪中后期，“由于出现了由组织构成的社会，因此政府的功能就面临着挑战。在由组织构成的社会中，所有各种社会任务都在日益地由单个组织完成，而这些组织都是各自只为一种社会任务而创立的，不论这种社会任务是教育、医疗保健还是清扫大街。因此，社会正在迅速地变得多元化”[17](P73)。随着多样化的社会组织以及各种各样新的社会自治力量的涌现，多元化的社会治理格局开始萌生，对政府垄断社会管理的局面提出了挑战。在这一情形下，中国的社会治理不仅承受着因开放性而带来的外部的复杂化压力，而且也经受着社会自身不断派生出来的复杂性。这种复杂性体现在社会治理格局的层面，就是非政府组织等新兴社会治理主体的出现以及多元主体间的复杂性关系。社会的开放性和社会治理格局的多元化是密切联系在一起的。社会的开放性加强了中国与世界的交流，使得各种各样社会组织的发展可以纳入“全球性结社革命”(萨拉蒙语)的范畴；新型社会组织在应对全球风险社会方面的积极作为，促进了中国政府能够以更加开放的姿态迎接全球化带来的挑战。可以说，在对复杂性的添加与吸纳方面，社会的开放性与社会治理格局多元化之间的关联表现为一种“镜像效应”(theloo-king-glasseffect)[18](P64)：社会的开放性引致全球社会风险加大进而添加了复杂性；与之相对，多元化的社会治理格局却发挥了吸纳复杂性的功能。
总之，当前中国社会治理生态的复杂性包含因社会开放性所带来的全球风险社会以及因新型社会治理力量兴起而形成的社会治理主体多元化景象。这些现象代表着一个复杂性时代的来临。在这一新时代中，政府囿于对传统的控制术的依赖，一方面，试图沿用传统的方法---简单性思维与控制手段---来应对社会风险和降低社会危机的损害的做法，不仅没能有效地实现良好的社会治理，反而又平添了一种“被制造出来的风险”[19]；另一方面，依然以一种凌驾于社会之上的傲慢姿态对其他的社会治理力量实行严格的控制，背离了复杂性条件下社会治理的基本规律---“在客观世界中既利用有序性提供的规律，又利用无序性提供的机遇，以争取实现合乎主体目的的最佳可能性”[20](译序P7)，这不仅不能充分地引导新型社会治理力量发挥应有的社会治理功能，反而因为对新型社会治理力量的压制而造成了社会治理主体之间的紧张关系以及社会治理的不周延性，导致危机事件频发。所以，正是“复杂性”的社会治理生态，提出了政府管理思维转变和职能重塑的要求。
