日本社会意识历经忠诚于天皇制、忠诚于企业和向个人化发展等阶段。从日本历史传统看，国家主导的“行政的公共性”长期占据主导地位。而从作为文化的社会意识看，日本人传统的以协作团体主义为实质的“集团主义”存在于社会深层，助推了公共意识的产生。
关于公共性的讨论在日本兴起是20世纪60年代日本进入经济高速增长时期以后，公共性问题由此成为日本社会学领域的重要研究课题。研究公共性问题的理论意义在于重新审视社会运行基本规则的变化。①从日本历史传统看，公共性是由“官方”承担的，也就是说由国家的行政管理构成了公共性的核心②，中央政府在事实上垄断了公共性，这种公共性被称为“行政的公共性”。进入60年代以后，随着市民活动的发展，独立于“行政公共性”之外的“市民的公共性”逐渐引起社会关注。
德国思想家哈贝马斯认为，与国家、政府支配的“行政的公共性”不同，“市民的公共性”是由作为独立个体的市民为了创造更加美好的生活而与其他市民共同合作创造的崭新的生活世界。③日本政府出版的《生活白皮书》也指出：“我们要创造新的公共性，它不同于国家、地方公共团体等官方组织的形式单一的公共性，而是对福利、城市建设等特定问题感兴趣的人们通过自发组织活动创建的、具有多元化特征的公共性。新的公共性应以市民的自发活动为主体。”④从“行政的公共性”向“市民的公共性”转型，日本社会公共性的内涵发生了质变。
公民活动的兴起与发展
从二战后到20世纪70年代初期日本经济由高速增长转入稳定增长，日本走过了政府主导、以政策手段促进经济增长的发展道路。由于企业把生产作为第一要务，没有顾及环境保护，引发了严重的产业公害，主要包括大气污染、水污染、土壤污染、噪音污染、震动、地面下沉及恶臭等七大公害，对当地居民的健康和生命安全造成了严重侵害。20世纪50～70年代高速增长时期，日本先后发生了四次震惊世界的公害：熊本水俣病（1956年）、新潟水俣病（1964年）、三重县四日市哮喘病（1960～1970年）和富山县神通川流域疼痛病（1955～1972年），前两次为有机水银排放所致，后两次则为硫化物与镉排放。公害问题主要发生在工业领域，企业是主要的加害者。面对严重的公害问题，市民自发组织了“反公害运动”、“反环境破坏运动”，批判企业的行为及政府的不作为，保卫自己的生活空间。受害者团体纷纷把排污企业告上法庭，其中最具代表性的就是“四大公害诉讼”。以四大公害诉讼为起点，日本全国发生了大量公害纠纷，仅1972年就发生了87764起。这一时期的公民活动是一种对抗的、利益诉求型的活动，唤醒了满足安逸生活的社区居民保卫生活家园的公民意识，虽然这一时期日本的公民活动还没有形成影响持久的公民组织。
20世纪80年代，日本经济开始进入低速增长时期，地方政府希望发挥市民的聪明才智为地方经济走出低谷献计献策，缓解政府财政负担，积极倡导市民更多地参与到行政活动中。市民积极回应地方政府的倡议，参与振兴地方经济的活动。最为著名的事例是大分县知事平松守彦提出了“一村一品”，号召居民发掘、创造可以成为本地区标志性的、可以使当地居民为之骄傲的产品或产业项目，振兴地方经济。“一村一品”活动此后在日本全国顺利推开，这与广大市民对活动的认同和积极参与密不可分。这一时期市民活动以“参与·创造型”为主，与行政的关系体现为市民参与地方行政管理。保护环境仍是这一时期公民活动的重点之一，日本各地产生了不少以消除生活环境破坏为目的的市民团体，与70年代的对抗、利益诉求型活动相比，这一时期的环保活动更加理性，市民直接参与保护环境的活动，提出解决办法。随着保护生活环境、节约资源、循环再利用、普及环境友好的生活方式等活动的开展，市民的环保意识有了长足进步，城市生活环境得到显著改观。
20世纪90年代初日本因泡沫经济破灭而进入长达十年之久的经济低迷时期。随着居民参与的振兴地方经济活动的深入发展，市民参与地方行政活动的程度不断加深，市民组织进一步要求地方行政活动信息公开、透明。这一时期日本政府开始推行地方自治改革，倡导地方行政的运营应由地方自治体、市民、企业共同推进，地方行政管理模式开始向市民行政联动型转变。地方政府委托市民团体运作的养老服务、绿色消费、社会福利等活动逐渐增加。另一方面，以提高社区居民生活质量为目的的市民团体组织的各类志愿者活动开始活跃起来，市民在公益性较高的公共服务供给上不再过度依靠政府，开始尝试以自身力量谋求解决。特别值得一提的是，1995年阪神大地震后，由于政府救灾行动迟缓，各地民众和非政府组织纷纷行动参与救援和灾后重建。整个救灾活动中共有来自日本各地的130多万名志愿者参与救援，高峰时期每天有超过2万名的志愿者在灾区开展各种形式的救援活动。震灾催生了大量新的志愿组织，新老志愿组织一道参与救援。“神户加油村”是震后第三天由聚集在一个公园里的志愿者们自发结成的组织，最初三个月里他们在各个公园架锅造饭，最多时一天为避难居民提供多达7000份的便当；成立了“假牙救护队”、“婴儿救护队”和“温心草甸队”，针对不同需要开展个性化活动，截至1995年12月，参加该组织的志愿者达到1万人次。⑤灾区社会需求多元，志愿者组织的活动也各具特色，人们不再只依赖政府，而是努力寻求自救之路，志愿者建立了组织网络，保持密切交流，自律发展。
阪神大地震的救援活动和灾后的重建活动给人们留下了深刻启示，那就是与政府和自卫队相比，来自全国各地、有丰富救援经验的救灾志愿组织的力量更加可靠。救灾对市民活动起到了刺激、鼓舞和促进作用，市民团体的一系列活动极大激发了市民参与社会治理的热情和责任感，1995年作为“志愿者元年”而被载入史册。中央和地方政府也逐渐认识到市民的力量，制定和实施了一系列的支持志愿者活动的政策。其中，影响最大的当属1998年12月实施的《特定非营利活动促进法》。在该法律出台以前，日本法律体系中没有一个能够赋予志愿组织、市民组织法人资格的法律，虽然在日本社会自发的市民活动并不违反法律，但是由于没有法人资格，无法以组织身份签署任何合同，租借办公场所、管理组织基金与行政对话均受到了限制，而且难以得到社会的普遍信任。《特定非营利活动促进法》的制定为非营利组织活动的开展创造了宽松、积极的环境，降低了公民社团注册准入门槛，缩短了审批手续，减少了来自政府的限制，加大政务信息公开力度，该法案被认为是日本政府向社会开放更多活动空间的重要标志。⑥
进入21世纪以后，日本社会的少子老龄化、贫富差距扩大等社会问题日益突出，日本国民参与公共活动的意识也不断增强，公民活动的发展进入一个稳定、繁荣的时期。特别是《特定非营利活动促进法》实施后，市民组织可以通过相对简单的手续取得NPO法人资格，市民非营利组织数量激增。截至2013年12月，全日本非营利法人总数达48611个。⑦非营利组织的活动领域主要涉及17个方面，即福祉、医疗、街区建设、环境、文化/艺术/体育、地区安全、灾害救援、维护人权与和平、促进国际交流与合作、促进男女共同参与社会、培养儿童健康成长、信息化社会建设、保护消费者权益、促进科技进步、支援志愿等领域，覆盖了与市民生活密切相关的大部分领域，非营利组织越来越多地参与到市民生活中，非营利组织在独立开展各项活动时，越来越注重处理和地方政府之间的关系，尝试通过自身努力和与政府沟通来寻找解决问题的方法。与此同时，日本的中央和地方政府也越来越重视发挥非营利组织在经济建设和社会发展中的作用，不少地方政府在各种政策措施中增加了以非营利组织为对象的内容，积极向市民提供信息，鼓励市民参与非营利组织。一些地方建立了地方政府、非营利组织、市民三方携手合作的运作模式，政府与非营利组织的关系越来越多地转变成为一种合作伙伴关系。
综上所述，随着政治、经济、社会环境的变化，行政与市民的关系从“行政主导型”逐渐转变为“市民·行政联动型”，市民与行政机构开始作为对等主体，共同参与社区治理。
