在当代中国政治生活中，这种恩护关系通常由官僚系统中的上下级关系演变而来。这种关系本来是由正式制度界定的，上级指挥下级、下级服从上级在权威性文件中是理所当然的。但在中国，如果只有这一层关系，那么它的运作就会很僵硬，整个官僚机器就会运转不畅。在现实中，它的有效运转需要加进粘合剂，让它变得更“铁”一些。这种粘合剂通常称为“情义”。上级就像父亲，下级就像儿女，前者对后者要爱护，后者对前者要忠心。正式制度的上下级关系一旦转化为恩护制的上下级关系，它就有了相对于正式制度的独立性。这就是说，前一种关系消失后，后一种关系仍有可能存在。调到其他系统工作的干部仍会在某种程度上维持着对老上级的忠诚，老上级手中如果仍有资源，仍会处处维护老下级的利益。
当代中国权力网络的规范运作依据的是党和国家权威性文件，如果现实过程与权威性文件规定的过程相差不大，那么权力的碎片化就不会发生。然而，权力网络运行环境的变化让这种差距变得很大，权力碎片化变得比较严重，而碎片化的权力难以依靠正式制度而常规地运作，而是越来越多地依靠私属制度而非常规地运作。在宽松的意义上，非常规地运作中有相当大一部分可以定义为腐败性的运作，当这种运作是由权力碎片中各种角色协调一致地完成时，它就具有团体腐败的性质，一旦根据法律来查处，就是腐败窝案。
很有意思的是，在查处腐败窝案的过程中，我们通常被视为窝案性质的行为并没有作为被定罪的依据，真正被定罪的行为常常就是那么一两项明显具有个人性质的贪污受贿行为。这说明，在目前的权力网络中，“窝”的性质是很难被反掉的，除非对目前权力碎片化和私属制度的现状做比较大的改变。
如何应对腐败蔓延
改变的可能性还是存在的。权力碎片化本身并不一定很可怕。美国政治体系的权力网络就具有比较强的碎片化特征。如果权力碎片内部能够根据正式制度实现相当程度的自律，或者权力碎片之间能够根据正式制度实现某种程度的牵制，并且整个权力网络能够在重大方面实现一致性的运作，那么权力碎片化与有效治理之间的有机关联还是能够形成。
对于当前的中国，为了应对权力碎片化所带来的腐败蔓延，主要的方式还是加强自上而下的监管，尤其是加强以中纪委为中心的监督体系建设。如果腐败窝案过于严重，这套体系也是不堪重负，只能根据政治目标和任务零星地、突击地反掉少量的腐败。如果追求一个中期的效果，有必要对权力结构及其运行方式动点手术。
首先，将那些可以市场化运作的权力碎片进一步市场化，运用统一的市场规则来规范它们的行为，从而减轻政治体系内的监督负担。
其次，在权力碎片内部建立起自我监督的体系，这就需要发展局部性的民主，譬如说地方民主、单位民主、企业民主等。
再次，强化权力碎片之间的权力监督体系建设，目前可以操作的方式就是将审计部门、信访部门放到人大，纪委监督与人大监督实现更密切的合作。
如此之后，也不能彻底根除腐败，但可以朝着让正式制度发挥支配性作用的方向前进。
（作者为武汉大学政治与公共管理学院教授、博导）
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