【摘要】建设法治政府是落实依法治国基本方略的必由之路。但是从当前的实践效果来看，在我国的综合行政执法绩效评估制度体系建设中，还存在许多不足之处。解决这些问题，一方面要立足我国治国理政实际，因地制宜，不断创新完善；另一方面要吸收借鉴国外的先进经验，在兼容并蓄中构建起适应我国国情特点的综合行政执法绩效评估制度体系。
【关键词】法治政府 综合行政执法 绩效评估 构建
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的十八届四中全会上明确提出了全面推进依法治国的总体目标、重大任务，开启了我国法制新篇章，同时也意味着我国综合行政执法面临着新考验。要构建起适应法治政府、服务型政府需要的综合行政执法绩效评估制度体系，既关系到我国综合行政执法能力是否能够满足国家的期待、人民的期待，也关系到我国政府自身管理是否能够上水平、提效率。
综合行政执法是依法治国的必然选择
建设国家民主法治事业的发展里程。2014年10月，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，决定指出要全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。党之所以将依法治国上升到国家层面，这与新中国成立以来党和政府的民主法治的演变历程是分不开的。文化大革命以前，1954年宪法的通过标志着新中国民主法治事业发展到一个新的阶段，为我国后来的民主法治事业建设奠定了基础。但是，不容忽视的是，这一时期，法治注重强调国家暴力机器的作用，过分强调人民群众应当履行的义务，忽视了人民群众作为国家主人应当享有的权利。1966年至1976年的文化大革命，破坏了整个国家的民主法治事业，公民甚至是党和国家的高级领导人的人身权利都不能得到有效的保护。这一时期，对中华民族和民主法治事业来讲是一段较为黑暗的时期。1977年，特别是十一届三中全会以来，随着邓小平重新上台执政，党和国家的各项事业迎来了拨乱反正的美好时期。国家的民主法治事业开始得到恢复，最具标志意义的是最高人民法院组成特别法庭运用法治的方式审判“四人帮”，这是我国民主法治事业的一大进步。今天，中国特色社会主义的法律体系已经形成，依法治国建设社会主义法治国家实现了有据可依。但是，国家的民主法治事业仍然面临一系列的问题，行政权干涉司法权、检察权的现象仍然存在；有法不依、违法不究、执法不严的现象仍然十分突出；司法干部腐败影响司法公平公正的案件依然存在。这些问题的存在使得依法治国建设社会主义法治国家的举措十分必要。从周永康、薄熙来、令计划、苏荣、郭伯雄等人的所作所为可以看出，建设社会主义法治国家仍然有很长的道路要走。
综合行政执法的提出背景。20世纪末期，为切实解决行政机关执法主体多，执法人员素质较差的问题，许多地方开始试点综合行政执法的路子。1996年通过的《行政处罚法》提出了推进“相对集中行政处罚权”的规定，1999年国务院发布了《国务院关于全面推行依法行政的决定》，重申要在部分领域推进“相对集中行政处罚权”，综合行政执法由此应运而生。应当说，综合行政执法切实取得了显著的效果。第一，综合行政执法有效克服了行政执法过程中职权混乱、多头执法、多重执法的问题；第二，综合行政执法精简了执法机构，促进了行政机构改革，提高了行政效能；第三，综合行政执法规范了行政执法行为，执法行为更加透明，起到了保护私权的作用，维护了行政相对人的合法权益，克服了执法扰民的问题，树立了法治政府的良好形象；第四，综合行政执法促进了依法治国、建设法治国家战略的实施。①
综合行政执法绩效评估的价值思考
综合行政执法绩效评估的内涵和意义。一般来讲，绩效及绩效评估只是在企业中使用。近年来，绩效及绩效评估的的做法才引入到了政府综合执法层面。关于绩效的概念，冯兆云等在《构建行政执法绩效评估体系探讨》中认为，绩效主要是指一定组织、群体和个体在一定环境中表现出来的活动效果，即成绩和贡献。行政执法绩效是指行政主体的行政执法行为对行政相对人产生的影响。因此，综合行政执法评估可以概括为各种绩效评价主体对综合行政执法主体执法行为或执法活动的效能进行考察和核定的一系列程序、方式和方法的总称。
开展综合行政执法绩效评估，对于提高综合行政执法部门的执法效率，降低综合行政执法的成本等无疑具有重大的理论意义和实践意义。一是开展综合行政执法绩效评估可以有效改进综合行政执法工作。目前，在综合行政执法领域还存在一些问题，政府确定在综合行政执法主体中开展绩效评估后，综合行政执法主体为确保取得较好的评估效果，定会按照绩效考核的要求，采取一些有利于绩效考核的管理措施，包括改进执法方式、增强执法人员的综合素质等。一般来讲，这些有利于绩效考核的管理措施均是从当前综合行政执法工作中存在的问题提炼和总结出来的，具有相当强的针对性。因此，开展综合行政执法绩效评估工作可以有效地改进综合行政执法主体的执法工作。二是开展综合行政执法绩效评估可以有效地改进综合行政执法主体与人民群众之间的关系。众所周知，综合行政执法主体，一般来讲也就是我们常说的城管群体，其与小商小贩们的关系处理的并不是很好，经常会有一些恶性的事件发生。开展综合行政执法绩效评估工作后，可以有效地制约综合行政执法主体及工作人员的执法行为，引导执法人员正确的处理与人民群众之间的关系，真正做到执法为民，从而更大程度上改善与人们群众之间的关系。
综合行政执法绩效评估存在的问题。综合行政执法绩效评估工作是近几年来我国各地政府和部门在借鉴国外先进的管理经验的基础上，结合本地实际开展的一项重要的政府绩效评估工作。应当说，在综合行政执法领域开展的政府绩效评估工作取得了显著的成绩。如福建省厦门市思明区将城管综合行政执法部门作为一级政府的重要组成部门，纳入到政府绩效考核当中，取得了较好的效果。但是，不容忽视的是当前综合行政执法部门的绩效评估工作还存在一些问题，严重制约了政府绩效评估工作的开展，使得在综合行政执法领域开展的绩效评估工作效果大打折扣。这些问题主要有②：
一是综合行政执法绩效评估的推动者一般都是当地的党政主要领导人。他们基于执政为民和有效推动工作进展的考虑，自上而下地推动综合行政执法绩效评估工作。主要表现在主要领导亲自过问绩效评估方案和指标的设定、亲自出席会议推动绩效评估工作落实和及时调度、督导检查工作的进展情况。如此一来，综合行政执法部门就成为被动的参与者，认为自己是被考核的对象，是党政主要领导与本部门过不去。于是，会出现暗暗抵制综合行政执法绩效评估的行为，致使综合行政执法绩效评估工作流于形式，不能完全反应综合行政执法部门的工作效果和进展情况。
二是综合行政执法绩效评估缺乏顶层设计，没有统一的规划。从各地开展的综合行政执法绩效评估工作来看，各地基本上是各自为政，均有自己的一套绩效考核办法，如有的采取目标责任制，有的采取服务承诺制等等，这些不能说存在什么问题，但是在综合行政执法绩效评估过程中仅仅采用一种评估方法显然并不能概括综合行政执法的所有内容。需要上级部门认真总结各地的先进经验和典型做法，加强顶层设计，对综合行政执法绩效评估作出统一的规划。令人遗憾的是，至今为止全国尚未有一个地方对此作出统一的规划，致使各地开展的综合行政执法绩效评估工作带有一定的盲目性。
三是评估往往会流于形式。正如上文所讲，综合行政执法绩效评估工作往往是当地党政主要负责人自上而下强有力推行的一项重大举措，由于综合行政执法部门及工作人员未深入参与其中，往往会出现欺上瞒下的行为，如开展一阵风似的治理、数据造假等。而参与绩效考核的人员往往与综合行政执法部门熟悉，对综合行政执法绩效评估中发现的问题可能会睁一只眼闭一只眼，再加上绩效考核的流程不清晰，缺乏公开性和透明性，致使绩效考核工作流于形式。
四是评估的指标设定不合理。由于综合行政执法绩效评估缺乏统一的参考，各地往往结合自己的理解和领导人员的喜好进行设定考核的具体指标。甚至有的指标都是综合行政执法部门自己设定好以后上报给有关部门的，上报的都是对自己有利或者较为容易完成的任务，对那些不利于自身的评估指标和较难完成的任务则不予上报，使得综合行政执法考核没有实质意义。就是现有的考核指标中也存在设定不合理的问题，如在绩效评估中片面的强调执法数量的多少，或者罚款的多少，但是对于如何教育违法的当事人及如何避免违法当事人再犯的问题则鲜有提及。
国外政府绩效评估制度的经验启示
绩效评估制度必须走向制度化、法制化。美国、英国和日本开展政府绩效评估的经验给了我们一个重大的启示，那就是绩效评估制度必须走制度化、法制化的道路。如美国政府颁布的《政府绩效与结果法》就规定，政府每个机构应当提交年度绩效规划和结果报告；英国政府规定，每个政府部门每年必须进行政府最佳绩效评估，且由专门的机构和人员按照固定的程序进行政府绩效评估工作；日本政府参考国外的经验也专门出台了《政府政策评价法》，就开展政府绩效评估工作作出了详实而又具体的规定。我国的政府综合行政执法绩效评估工作缺乏制度化、法制化，使得绩效评估工作出现因人而异、人走政息的局面。因此，我国的综合行政执法绩效评估工作需要借鉴美国、英国和日本的做法，加强顶层设计和立法力度，注重运用法治方式和法治思维，走绩效评估制度化和法制化之路。
绩效评估制度需要公民和其他专业机构的广泛参与。过去，国外的政府绩效评估工作也是由政府内部进行评估，但是经过长时间的检验，发现政府内部主导的评估存在多种多样的问题，会导致不公正的问题出现。因此，国外政府绩效评估工作逐渐改变了由政府内部单一进行评估的做法，改由吸纳公民和专业的绩效评估机构参与到政府绩效评估工作中来。例如，美国锡拉丘兹大学坎贝尔研究所就每年参与到政府绩效评估工作中去，并发布政府绩效评估的结果。近年来，我国综合行政执法评估工作也吸收了部分公众参与，但多是人大代表、政协委员，甚至是政府的工作人员，它们的身份决定了综合行政执法绩效评估具有先天的缺陷。因此，必须借鉴国外的做法，广泛吸收公民参与，并设定各个阶层参与的比例。
