【摘要】权力与责任的一致，权利与义务的对等，始终是国家管理、社会运作的中心问题。相反，权力与责任的脱节，权利与义务的反差始终是国家管理、社会运作问题百出的普遍根源。文章从权力与责任的对比中分析权责属性，权责运行的各自特性，据此提出了权责设置、权责运行及权责约束方面的基本要求。
【关键词】权力 责任 对比 权力制约 监督机制
【中图分类号】D621 【文献标识码】A
十八大以来，习近平多次强调要“健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。这就告诫全党，执政党建设的核心问题在于正确运用权力，其关键则是责任约束。
从社会管理的角度看，权力是一种调节社会关系、化解社会矛盾、实现社会整合的资源，责任则是一种法定的义务和对权力行使必须承担的后果追究。
从管理理论上讲，权力和责任不仅是相称对等的同体，还应当是动态平衡的过程。权力的本质是责任，权力靠责任来制约，责任靠权力来履行，二者统一于为人民服务的实践中。而行政管理权力作为一种公共管理权力，实施公共管理、提供公共服务、履行公共职能，具有普遍约束力和政治强制力，是其主体对客体的支配力和控制力。它还具有主体的法定性、对象的特定性、目的的公益性和过程的规范性等特点，是实现国家和社会管理的必备手段。
从我国当今社会全面转型的现实看，行政管理权力的失范、责任的缺失是诸多社会问题得以滋生与漫延的重要政治根源，亦成为影响社会稳定与发展的机制性障碍之一。本文着重从行政权力与行政责任的对比中探索权力制约监督机制，旨在通过约束权力、强化责任来建立健全权力制约监督机制。
权力的扩张性与责任的收缩性，要求对权力界限和责任范围的科学界定
从本源上看，行政权力作为国家权力，是人民整体意志的体现，是人民整体利益的要求，这是我国行政权力的性质所在。但这种性质上的合法性并不能代替权力实践中的合法性，问题就在于实践中的权力扩张性与责任收缩性形成的权责脱节。事实证明，权力在行使中始终存在一种超越界限、扩展范围和增大规模的天然倾向。权力扩张性集中表现为：利用职务关系横向扩权，形成官场共同体；利用人缘关系向上扩权形成官场利益链；利用权力关系向下扩权结成以权力行使者为核心的隐形团体。当然这种扩张性，不仅指权力行使者的主观冲动和利益驱动诱发的权力延伸，更重要的是权力运行的机制所致。行政权力运行是以国家法律、行政法规和上级政策为指令，以权力的强制性为保障，普遍约束力为基础，实行自上而下的驱动和纵向运行，是以社会整体利益的要求为导向，以宏观目标为指向而系统运作的，其首要的出发点是宏观性、整体性、政治性的要求。
利用权力强制性进行管理是实现管理目标最有效、最便捷、最省事的途径和手段，视权力放大为实现有效管理的重要途径，把权力扩张作为实行有效管理的便捷手段，从而使权力扩张具有内动机制。加之中国行政体制的集权性源远流长且根深蒂固，权力型社会的统制性、广延性深深植根于社会生活的各个领域、各个方面，集中表现为权力对象的扩大，权力范围的扩张，权力作用的延伸等等。市场经济的发展，又使得市场行为的利益诱惑加大，权力寻租的空间扩大，这不仅使行政权力的扩张具有历史的印记，更有行政权力操作者的利益冲动所具备的现实条件。
权力只要不受制约就会形成自我膨胀，这是权力的天性。这种权力的扩张性和错综复杂的多样化与社会生活和社会需求的层次化极不适应，更与当今社会管理主体多元化、方式灵活化、权力分散化、运行民主化的社会运作相矛盾。同时社会主体的自主性、创造性的发挥因受到权力扩张的制约，严重地束缚着社会活力的再造与释放。
此外权力的扩张也在不同程度上扭曲了权力的属性和指向，因而构成行政体制乃至政治体制的一大顽疾。而作为权力的制约力量—责任，则因为我国社会历史延续中责任体系建设的缺失性，使得责任主体不清、责任认定机制不全、责任追究虚置、责任意识淡薄，权力极易失去制度的约束和机制控制，如此必然凸显权力与责任的极大反差，形成权力体制与责任机制的严重脱节。运用权力不计成本，行政耗费居高难下，权力扩展漫无边际，越权、滥权、侵权现象屡见不鲜，权力失范恶性循环，最终演化为权大于法，情大于理。应当说，权责脱节是我国国家管理和社会治理中诸多弊端赖以滋生的主要原因。革除这种弊端的突破口关键在于理顺权责关系，这也成为我国行政体制改革的历史性难题，破解这一难题的首要任务是对权力界限和责任范围的科学界定。
在权力界限的划定上，一是“削权”。对应当放给社会和市场的权力，要彻底放，不截留，要通过“削权”用政府权力的“减法”换取市场活力的“乘法”。二是“放权”。凡是适宜于下面办的事情都由下面决定和执行，在中央和地方的关系上要在保持中央集中统一领导的前提下，将事权尽可能地下放于地方。三是“简权”。要规范权力流程，简化权力环节，重理权力关系，整合权力运作，要按照职能要求编制职权目录。围绕分级授权、分事行权、分岗设权的环节，将决策权、执行权、监督权科学分解，优化配置。
在责任范围界定上，一是明确责任。在明确各级各类行政组织职能的前提下，建立健全行政责任体系。各级各类行政组织及其领导者、管理人员都要在职能界定准确的前提下，建立责任清单，尤其是要建立第一责任人制度、责任连带制度。以此着眼健全行政权力体系，进而调整行政机构。不能忽略责任，只在权力配置上作文章，更不能脱离责任体制的完善以及在此基础上的权力体制的再造，单纯在机构规模上作调整。二是细化责任。解决责任虚置、主体含糊、追究不力的问题，构建责任约束体系。要按照职能科学，结构优化，廉政高效，人民满意的原则，进一步明确各级党政主要领导职责权限，合理划分、科学配置党政部门及其内设机构的权力和职能，加大机构和职责的整合力度，健全部门职责和人员编制体系，做到定位准确，边界清晰，权责一致，人事相符，各司其职，各负其责。三是落实责任。要明确规定决策、执行、监督等各个环节每一主体的责任性质、责任范围、责任承担的具体办法，并引入社会监督机制，使责任担当真正成为权力约束的内在机理，为建立权力制约监督机制奠定内在约束机制。
权力的强制性与责任的复杂性，要求对权力主体的严格管理和对责任关系的严格厘清
从权力行使的方式来看，国家行政机关为了实现社会公共利益，必须保证集中体现公共利益的国家法律、法规、政策等得到全面落实，这就使得行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令，强制性地要求行政客体必须接受，这种强制性亦成为行政机关执行公务的保障性条件。当然，这并不排除行政权力行使中也会在特定的条件下，针对特定的对象采取某些具体的非强制性的行政方式，诸如行政指导、行政合同等，但即便如此，行政权力所具有的强制力也作为一种后盾力量而经常发挥作用。此外还要注意权力行使中依法享有一定的行政优先权和受益权，表现为职务上和物质上的特权，这种特权使权力扩张以至扭曲具备了自身属性的张力和内动力。
责任作为职能岗位应尽的义务，要求份内之事尽职尽责，份外之事积极配合，社会责任自觉担当。同时对职责范围内的过失要承担惩罚后果和组织追究。在实践中责任事实的产生其原因很多，涉及的工作环节不唯一，事实的程度认定很复杂，这就导致责任认定难度增大、程序繁琐。而行政机关和行政人员出于本能的自我保护，自然会淡化责任，大事化小，小事化了；规避责任，能推则推，能抹则抹。如此必然催生出与责任相连的各种“潜规则”，表现为责任事实认定避重就轻，避实就虚；责任原因分析突出客观、突出外界影响，淡化主观、淡化个人所为；责任后果定性偏重影响分析、偏重表层具体损失，掩盖后果危害、掩盖深层间接损失等，不一而足，说白了就是能推脱则推脱，推脱不了则淡化，淡化责任成了一门领导“艺术”。这既可以保持组织的“稳定”、关系的“和谐”，还可以维持领导者的“人脉”，有利于在“民主”选任中居于优势。因此必须对权力行使者严格管理，必须对责任关系严格厘清。
在对权力行使者的严格管理上，一是完善选人制度。要谨防权力的强制性渗透于干部管理制度之中，冲击选人用人的民主性和公正性。必须不断推进干部选拔、晋升、考核制度的完善。干部考核要标准科学，主体多元，程序规范，作用积极，着力狠治怠政懒政行为，使之成为干部管理体制的动力机制。要把构建风清气正的政治生态作为我们党的建设和国家治理的战略目标，持之以恒抓出成效。二是加强用人管理。注重干部的思想道德修养，谨防权力异化，谨防权力强制性诱导的官僚主义，脱离群众。除了管理机制的完善外，理想信念、党性修养、政治定力的教育和约束不能松懈。党员干部要讲党性、守纪律，讲原则、知红线，讲规矩、守底线，不为私心所困，不为私利所累，不为私情所惑，真正做到高素质一身正气，慎用权两袖清风，堂堂正正做人，干干净净用权。三是强化履职监督。监督是最好的防腐剂，必须把组织监督、制度监督、民主监督、社会监督贯彻于权力运行全过程，必须把握监督重点，抓住社会热点，整合监督资源，形成监督合力。
