主体关系失范，自利性行为失控。政府和社会组织都是自利性的组织，都渴望实现利益最大化。政府希望通过购买公共服务减轻财政压力，获得高质量、高效率的公共服务，强调低成本、高效率。社会组织则希望通过承接公共服务项目获得政府的资金、场地、设备、政策等软硬件的支持，强调成本最小化、利润最大化。因此，政府与社会组织之间需要建立某种机制来规范彼此的自利性行为。
当前，政府购买公共服务的制度法制建设还不健全，缺少一部关于政府购买公共服务的完备法律。虽然国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，各省、市、区也出台了相关的指导性文件和目录，但由于其法律位阶低，强制性和约束力都不尽如人意。此外，相关的配套制度如：社会组织评估制度、监管机制、资金支付制度、信息公开制度等都比较匮乏，欠缺能够约束双方自利性行为的规范和制度。一旦没有了制度的约束，购买双方的自利性行为就会被释放。社会组织为追求利润最大化，不惜降低服务质量；为了获得项目，不惜向政府拉关系、走后门，导致缺乏专业素养和职业道德的人大量涌入公共服务市场。政府在转移公共服务职能时把一些获利空间大的项目转移给与政府有密切关系的利益共同体，却把一些获利空间小的“硬骨头”交给社会组织。
行政伴生关系，催生逆向选择。目前承接政府公共服务职能的社会组织与政府之间存在着一种“伴生关系”，具体体现在社会组织在资金、组织体系、注册年检、活动许可、组织决策的机会与权利等方面都依赖于政府。此类社会组织多是由政府自上而下设立，经费来源、人员任用以及重要决策等多来自于政府。作为被动的一方，社会组织自然会认可政府的介入，政府官员担任社会组织的负责人、政府决定社会组织的重大决策、参与部分日常管理等。在这种互动关系中，社会组织更多是依赖政府而展开活动，二者在相关的服务领域内形成一个利益共同体。政府应遵循择优原则，通过对社会组织服务能力、服务质量、服务价格、口碑、社会组织身份等因素综合评估，选择综合成绩最高者作为服务的承接方。但由于政府与社会组织之间存在“伴生关系”，政府与某一特定的社会组织形成利益共同体，保证其在与其他社会组织竞争中处于优势地位，顺利获得服务项目。因此，社会组织的身份成为影响社会组织竞争、政府选择的首要因素，服务能力、服务质量、服务价格反而成为次要因素，形成“逆向选择”。一些具有实力的社会组织落选，而一些实力较弱的社会组织反而被选中。
政府购买公共服务主体间关系的发展趋势
形成契约关系而非行政关系。在我国，政府是公共服务的唯一供给者。进行政府购买公共服务探索之后，由于社会组织实力弱小，时常出现无人承接项目的现象。政府自上而下地成立了一些具有“准政府”性质的社会组织来承担公共服务的供给职能。他们之间不是平等的契约关系，而是一种行政伴生关系。这种关系会带来逆向选择，监管放松等问题，使公共服务供给效率无法提高，质量无法保证，也不利于市场环境的营造。随着购买行为的规范化、制度化以及社会组织的独立性增强，政府与社会组织之间的契约关系将逐步取代行政伴生关系。社会组织依据合同的约定提供符合要求的公共服务，政府依据合同的条款对公共服务质量进行评估，支付费用。合同还应详细的规定资金支付方式、考核评估方式、违约处理等具体事项。购买双方的一切行为都必须符合合同规定，双方是平等互利、自由选择的契约关系。
建立长期关系而非短期关系。公共服务是一种无形的服务性商品，无法通过“望闻问切”的方法判断其质量和成效。只有当项目实际运行一段时间之后服务成效才能逐渐显现出来。公共服务项目运行中的影响因素是复杂多变的，包括项目的立项评估、社会组织的专业化程度、公众需求的变化等。公共服务项目不像工程和货物那样一旦方案确定就不再改变，它会随着需求的变化、社会组织能力的变化、资金投入的变化而不断的调整，这是一个长期的过程。另外，公共服务的成效不只体现在服务的质量，还需要考虑社会评价和社会效益。一项公共服务要经历公众认知、公众体验、公众认同、公众推广这样一个漫长的过程才能展现其社会成效。因此公共服务项目不是一个短期的工程，它需要政府与社会组织建立长期稳定的合作关系。政府与社会组织之间的长期契约关系取代短期契约关系，更有利于公共服务项目的实施和评估，能够有效的规避政府与社会组织的短期谋利行为。我国加大购买公共服务力度，为社会组织的发展提供了良好的契机。一部分不具备专业能力的投机者纷纷涌入，他们只关注经济利益，抱着“能做多久做多久”、“捞一笔就撤”的心态打一枪换一个地方。长期的契约关系就能很好的规避这种风险，承接者会更加注重服务质量，积极提升服务质量，也能从长期的服务中积累与政府、群众沟通的经验，提升专项服务水平。
构筑关系契约而不仅是行为契约。在政府与社会组织之间的契约关系中政府和社会组织具有完全的自利性，会采取各种措施保证自身利益。因此，需通过订立能够约束双方自利性行为的契约以保证最终达成目标。契约是双方行为的操作指南，是一种短期的契约形式，只对此时此刻或者特定范围内的行为发生作用。同时也是一种静态的契约关系，一旦契约订立委托双方、社会环境及订约的前置环境发生变化，契约就失去了原有的效力。现实中，政府和社会组织并不是完全自利的，也时常表现出社会性。他们不仅关注降低成本或者获取利润，也愿意推动公共服务发展，关注公益事业，承担社会责任。
从治理理念的提出可以看出，政府已经意识到要正确履行职能，高效的管理社会事务必然要走合作治理之路，要与社会组织建立长期的合作关系。政府购买公共服务就是政府与社会组织合作治理的一种形式。其目的不仅仅是向群众供应某种特定的公共服务，更是要通过合作关系的建立解决公共服务供给效率低、质量差的问题。可以预见政府与社会组织的合作将是长期的、稳定的、持续的。未来政府与社会组织的契约将更加关注对双方关系的调节，形成关系契约。关系契约不仅仅涉及交换，还涉及契约双方的关系。它是一种长期性契约，不会随着某次合作的结束而终结，也预示着未来合作的必然性。某次合作的结束仅仅意味着政府和某个特定社会组织的合作结束，政府和社会组织合作治理的合作关系并不会结束。它是一种动态性的契约，随着主体、环境、条件的不同而不断发生变化。它更加强调合作中的交互，不仅仅是简单的资源交换，更是合作共强的过程。
（作者单位：陕西省行政学院（陕西经济管理职业技术学院）干部教育培训研究中心）
【注释】
①“关于政府向社会力量购买服务的指导意见”，中国政府网，2013年9月30日。
②高红：《城市之间—社团、政府与市民社会》，南京：东南大学出版社，2008年，第73页。
③贾博：“政府购买公共服务中的主体间关系的理论分析”，《学习论坛》，2014年第7期第30卷。
④张文礼：“合作共强：公共服务领域政府与社会组织关系的中国经验”，《中国行政管理》，2013年第6期。
⑤［美］保罗·A·萨缪尔森：《萨缪尔森辞典》，北京：京华出版社，2001年。
⑥Saidel J Resource Interdependence: The Relationship Between Agencies and Nonprofit Organizations.Public.
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