【摘要】政府购买公共服务是公共服务供给体系的创新，也催化了政府与社会组织的关系变革。我国政府购买公共服务还处在探索期，政府与社会组织的关系也呈现出多元化的特征，应立足我国实际，分析角色多元化、关系失范化、社会组织行政化等问题带来的权责不清、自利性行为失控以及逆向选择等风险，预测未来主体间关系的发展趋势。
【关键词】政府购买公共服务 社会组织 互动关系
【中图分类号】D035 【文献标识码】A
近年来，为了解决公共服务领域质量效率不高、规模不足以及发展不均衡等问题，我国逐步探索向社会力量购买公共服务的模式。2013年9月，国务院办公厅颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确要求，到2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”①即在公共服务供给中引入市场要素，通过购买的方式，实现公共服务的多元主体供给格局。政府向社会力量购买服务改变了公共服务供给方式和供给主体，同时也带来了政府与社会组织互动关系的巨大转变。政府向社会力量购买服务的运行效果取决于政府向社会组织购买服务中各主体间的关系状况。因此，我们有必要从理论上厘清各主体间的角色关系及互动模式，帮助建立良好的互动关系。
政府与社会组织关系的模型
委托代理关系。政府购买公共服务改变了政府是公共服务唯一提供者的格局，将公共服务的生产环节交给市场和社会组织，委托后者为公众提供异质性的公共服务，形成委托代理关系。政府、社会组织、公民三个主体之间存在着双重委托代理关系。第一层委托关系存在于政府与公民之间，公民将公共服务的设计和供给责任委托给政府，公民以免费或支付一定费用的形式享受公共服务，政府则负责向公民提供高品质的，满足公民需求的公共服务。公民与政府的委托—代理关系以“隐形”的方式被确定下来，双方并不依靠详细而严格的合同规定权责关系、规范代理行为，公民对政府的监管是松散的、无形的。第二层委托关系存在于政府与社会组织之间，“政府与非营利组织之间建立了‘委托政府’的合作伙伴模式，即政府充当‘资金和指导的提供者’的角色，并由政府授权委托非营利组织提供公共服务以实现社会整体效率的优化”。②政府遵循一定的筛选原则，按照严格的筛选程序，选择适合的社会组织作为公共服务的提供者，并通过合同明确双方的权利和义务，规范其在委托代理关系中的“自利性”行为。政府为社会组织提供资金、政策等方面的支持并对公共服务质量进行监督、评估。“社会组织则负责将公共服务以物化的形式提供给公民，完成公共服务生产任务。”③
在政府、社会组织、公民三个主体间的委托代理关系中，政府的主要职责是明确公民对公共服务的需求，将需求转化为项目，选择适合的社会组织承接公共服务的生产职能，并对社会组织提供公共服务的质量及过程进行评估与监督。社会组织凭借其所拥有的社会资本及专业技术实现公共服务的生产职能，将公共服务以物化的形式体现出来，并受政府和公民监督。公民是政府购买公共服务的终端，是起点也是终点。作为起点，公民需要准确、全面的表达公共服务需求。作为终点，公民是公共服务最直接的消费者，最有资格对公共服务质量进行评估，对社会组织进行监督。但来自公民的评估与监督是间接的，缺乏约束力的，公民的监督不能直接作用于社会组织，只能通过政府发挥作用。（见图1）
合作依赖关系。政府向社会组织购买公共服务是建立在公共服务市场失灵、政府失灵的基础之上的。市场机制的运作并不能实现公共服务资源配置的最优化，极易产生“搭便车”的行为，因为“没有消费者自愿为可以免费享用的服务付费”。④对于非竞争性和非排他性的公共服务来说，“每个人对该产品的消费不影响对他人的供给，但是无法将任何一个享受者排除出去，或者该排除的成本太高了，以至于我们无法支付”，⑤政府供给公共服务一定程度上克服了“市场失灵”的弊端，也带来了“政府失灵”的问题。当政府成为公共服务的唯一供应者，也是双边垄断者，其公共服务供给呈现出过分投资和效率低、质量差的趋势。政府购买公共服务是在政府和社会组织之间建立相互依赖的合作关系，避免政府或市场作为单一主体时存在的问题。从政府购买公共服务的流程来看，公众是需求源，为公共服务的生产提供需求信息。政府是政策源，为公共服务的生产提供规范性政策以保证良好的市场竞争环境。社会组织是出产源，为公共服务的生产提供社会资本和技术支持，以缓解财政压力，保证公共服务产品的质量。“政府与社会组织的关系不是单方面的顺从与服从的关系，它们都掌握并提供关系双方生存和发展的重要资源，形成资源相互依赖关系，使双方都依赖对方才能得以生存和发展。”⑥（见图2）
政府购买公共服务主体间关系存在的风险
政府角色多元化，导致权责定位不清。政府购买公共服务建立在这样一个假设之上，即在公平的充分竞争的市场环境下，社会组织发育成熟，专业化程度高，有足够的能力通过严格而公平的竞争程序承接公共服务供给职能。在这种假设下，政府与社会组织的关系是一元的，承担的角色也是单一的。这使政府与社会组织都具有明确的行为标准与行为模式，权责清晰。但就目前实际情况来看，社会组织虽然得到了迅猛的发展，但依然与社会实际需求差距巨大。规模不足、结构不均衡、专业力量薄弱等问题制约着社会组织承接公共服务职能。此外，社会组织依赖政府给予的相关政策法规获得合法性和生存空间，依靠政府的资金投入、项目支持获得发展的物质资源，与政府之间是一种强依赖关系，不具备作为独立的代理人接受政府委托，提供优质公共服务的能力。政府在转移公共服务职能时，存在不愿放、不敢放、放不下的现象，阻碍了政府购买公共服务的推进和发展。为了更好的推进政府购买公共服务，政府除了委托人、合作者之外还必须承担更多的责任，扮演更多的角色。政府与社会组织的关系也是多元化的，不仅有委托关系、合作关系，还存在着监管关系、培育发展关系等多元关系。多元关系下，政府承担多重角色，极易发生角色冲突、角色混乱、权责不清的情况。
