这一方面因为我国志愿组织的注册不够完善，很多参与救助的志愿者都是在合法注册之外，不属于任何一个应急志愿服务组织。又或者是表彰的很多都是政府单位工作的个人，但是抗灾在一线的很多民间志愿服务组织与团体则被忽略，相应的志愿激励政策不够完善。
相关的法律环境尚且缺乏。在国家应急预案体系中对应急志愿者角色的检索发现，我国应急志愿服务人员进入较为尴尬的角色状态。一方面，国家相关法律法规强调了应急志愿者参与灾区救助的重要性，然而却在很多时候，将志愿者的作用忽略在预案之外。另一方面，虽然一些应急预案中明确了志愿者角色的作用，但是只是一带而过，没有对志愿者的角色和作用等作出具体的说明。在后续的工作中也未提及志愿者队伍的作用，志愿者参与救助的时间、途径等也没有提及。例如，虽然汶川地震后，国家关于重大应急突发事件救助相关法律法规认可了志愿者的作用，2009年修订的交通应急事件处理相关法规也提及了志愿者力量的重要性，但是没有具体界定社会志愿者力量。⑤虽然志愿者在2003年抗击非典的应急救助过程中，发挥了较大的力量，但是此后修订的应急预案处理中也未曾提及志愿者的作用，这些无不说明了我国志愿者参与应急救助尚缺乏相关的法律环境。
我国应急志愿服务管理机制建立的对策
设立统一的志愿者管理机构，建立应急志愿服务工作部门。建设成立我国志愿人员相关的管理机构与组织，可以帮助具体落实国家政策中关于志愿者队伍建设及发挥志愿者重要作用的工作，是志愿者队伍建设工作的必然需求。与此同时，其可以帮助解决当前我国志愿者组织队伍建设盲目化、支持力量不足和管理混乱等问题，使得志愿者队伍的建设更加规范化。需要进一步遵从党的指示与领导，设立志愿者服务委员会部门，用以专业指导志愿者队伍建立、管理、参与救援等工作。与此同时，进一步增强国家关于应急事件处理的管理部门对于我国志愿者队伍建设的扶持，使得志愿者工作可以和政府应急处理工作连接起来。各个级别的志愿者工作部门应当对志愿服务工作进行统一性的规划，并非一定得亲自参与志愿者队伍的组建，可以选择性地进行引导与指导，体现出“以人为本、科学引导”的理念。
规范应急志愿服务工作程序，提升应急志愿者管理水平。我国当前的志愿者服务管理工作存在很多问题，志愿组织对于参与志愿救助的权利及义务没有做出具体的说明，这使得志愿救助服务活动一度陷入混乱的局面。因此，需要进一步加强我国志愿者管理制度的完善工作。相关的志愿者管理组织机构应当继续健全多种管理制度，使得管理制度更加科学化、具体化，例如规范志愿者的登记与注册、演练与培训等流程。对于参与志愿服务的人员报名采用实名制注册，实名信息经过审核通过后方可得到认可，且通过电子联系方式与对方保持联系，建立起实名制志愿服务信息系统，对所采集和等级的信息进行周期性的管理。对于所登记的人员需要进行阶段化的培训，当培训合格后，方可发证，允许其参与灾区救助。
规整资金筹集与使用制度，确保应急志愿服务体系科学运行。非专业志愿者服务的服务供给成本低于专业机构供给成本水平，使得志愿者应急服务在资金使用上具有较大的优越性，这便是政府号召与强调自愿者服务力量的关键所在。然而，无论是志愿者队伍的管理，还是志愿人员的培训工作，都需要一定的经费投入。因此，可以成立从中央到地方多级的志愿者服务与管理使用资金管理组织，多方面筹措资金，对于资金的使用，也要精准把握，科学监督。然后每年以项目形式对志愿服务工作进行支援，且对于其他形式的应急志愿组织服务进行鼓励与引导。项目支出方式可采取招标形式，体现出公开公正性。用于志愿服务管理工作的使用资金要控制在预算之内，从而节省部门资金用于救助准备，例如人员培训。
确立应急志愿者服务的定位，确切掌握队伍建设目标。对于我国志愿者队伍建设方向不清、定位不准等问题，需要确立应急志愿者服务的定位，确切掌握队伍建设目标。可以对政府、救援组织机构、居民自救等灾害救助方式与志愿者应急救助进行对比，在做出综合性的权衡之后，明确其功能定位。当灾情发生后，我国社会应急救助志愿服务队伍主要是帮助政府做救助协助工作。鉴于志愿者机构人数多，且分布范围较为广泛，进行救助工作时较为耐心细致，志愿者服务人员可以快速地将救助知识传播于广大受灾民众，以弥补政府等相关专业管理部门的不足。
推进应急志愿者服务相关立法工作，完善相关法律法规。志愿管理机构应当借鉴他国先进的管理经验，在对我国实践经验进行科学梳理之后，以最快速度制定出关于志愿者服务应急事件处理的法律法规和相关政策条例，从而从法律角度规范我国的应急志愿者相关管理工作，推进应急志愿者服务相关立法工作，完善相关法律法规。在相关立法工作之中，应当就志愿者服务人员的权利与义务做出相关明确的规定，一方面考虑现行其它法规，另一方面需要体现出一定的前瞻性。例如，就志愿服务组织机构体系和国家管理部门关于应急救助的体系之间的关系进行研究讨论，且做出最后的立法说明。
（作者单位：北京青年政治学院科研处；本文系北京市教委社科计划项目“公共危机事件中应急志愿管理研究”的阶段性成果，项目编号：SM201411626002）
【注释】
①Levitt E E, Lubin B, Brady J P. Volunteers and nonvolunteers for an hypnosis experiment[J]. Diseases of the nervous system, 1962.
②何增科：“公民社会与第三部门研究引论”，《马克思主义与现实》，2000年第1期。
③Parker, S.Volunteering altruism,markets, causesand leisure. World Leisure and Recreation, 1997(3).
④张网成：《国家应急志愿服务体系的模式选择与机制建设研究》，北京：知识产权出版社，2011年。
⑤莫于川，梁爽：“关于完善中国的应急志愿服务法律保障体系之管见”，《河北法学》，2011年第5期。
责编/丰家卫（实习）
