【摘要】文章从消防志愿队伍建设、地震预警与救济应急志愿队伍建设和红十字会应急志愿队伍建设三个方面介绍我国应急志愿服务队伍建设现状。指出我国应急志愿服务存在志愿者专业性和可持续性能力较低、缺少统一的应急志愿管理机构、志愿激励政策尚未完善和相关的法律环境尚且缺乏的问题，并有针对性地提出了解决对策。
【关键词】应急工作 志愿服务 管理机制 对策
【中图分类号】C912.21 【文献标识码】A
志愿服务相关概念
志愿组织。学术界对于“志愿组织”展开研究工作始于20世纪中期，起初，美国研究学者Levitt提出“第三部门”（the third sector），即“志愿组织”的起源概念。①在“第三部门”的概念出现前，社会被划分为公共部门和私营部门，Levitt认为有一种社会组织既不属于公共部门，也不属于私营部门。此后，相关概念层出不穷，如“非盈利性组织”、“慈善组织机构”等。学者何增科将“第三部门”称为“志愿组织”，其提到志愿组织所提供的服务具备纯粹性，即所付出的劳动不求任何形式的回报，与受益方也毫无亲朋关系。②
志愿服务。“志愿服务”最初是指西方世界宗教领域对于社会做出的慈善活动，从20世纪开始，大量慈善性组织与机构开始涌现，社会志愿服务呈现出一片良好的状态，全球范围内的突发事件预警与处理也呈现出良好的发展势头。当前，学术界尚未对“志愿服务”做出具体统一的界定。一般而言，“志愿服务”是在共同目标导向下形成的无功利性的相互协作。Parker和Wilson提出“志愿服务”具有自觉自愿特性，不排除其他如社会名誉等的非物质性回馈。③在联合国制作的资料中，对于“志愿服务”的行为判定做出下述说明：首先，参与“志愿服务”的人员并非出于经济性目的；其次，“志愿服务”人员的行为出于本人自我意愿，并非具备他人强迫性；最后，“志愿服务”可以为参与人员或者第三方带来收获。
应急志愿服务。志愿服务参与人员在面对社会性突发事件的时候，如地震、洪水等自然灾害，为灾区提供救济、救助以及灾后重建的非盈利性服务，我们将其称为“应急志愿服务”。依据服务工作具体内容的不同，我们可以将“应急志愿服务”划分为“灾情预警”、“防灾能力培训”、“抗灾救助”、“群众安置”和“灾后重建”等。应急志愿服务构架体系是由沟通、运行、支持和保障等多方面体系共同形成。而关注志愿人员的召集、培训、派遣和奖惩等方面的工作则属于应急志愿管理工作的具体内容。
我国主要应急志愿服务队伍建设现状
消防应急志愿队伍建设。我国消防志愿服务建设起步较早，历史较久。然而，具有系统性的消防志愿队伍建设起始于2008年。据报道，2008年，我国十余个团体共同发起关于消防建设事业的志愿者活动。依据计划，相关经费来源应当包括政府财政支出、社会慈善资金募集、资源自主等。一般采取由上至下的组建方式，消防志愿队伍的组建是先进行组织建立，再进行人员招募，之后对志愿人员进行培训，后发证。我国消防志愿队伍发展速度较快。全国各地范围内均建设成立了消防志愿队伍。我国消防志愿人员经过培训后，可以获得志愿证。然而，志愿人员无法与专业人员相比。但是，消防志愿人员可以做到下述几点：首先，当面对紧急事件后，志愿人员需要具备预警意识和报警意识；其次，消防志愿者可以对于一些不需要专业人员便可以处理的情况进行及时的紧急处理，例如抢救老弱伤残人员；最后，当紧急救援工作开展之后，应急救援人员可以提供自己力所能及的帮助。
地震预警与救济应急志愿队伍建设。我国地震带分布广，多个人口较多、经济繁荣的城市均分布在地震带上。1997年，我国关于预防和抗震的相关法律法规《中华人民共和国防震减灾法》中没有提到地震志愿者服务，到2007年，制定《国家地震应急预案》，提及地震志愿服务力量的重要性，明确规定了志愿者队伍参与的职责，并要求“各级人民政府定期组织各级应急管理、救援人员和志愿者进行业务知识及技能的培训。”在四川省汶川地震发生之后，相关部门对防震相关法律法规做了重新的修订。其中，地震志愿者服务力量得到了肯定和重视。此后，国家各级地震部门非常重视防震自救工作，且强调培养一批收过专业培训与训练的志愿者队伍的重要性。2003年开始，我国地震局开始在多地进行地震志愿者试点工作；2004年开始，在原有试点城市的工作得到巩固同时，将试点工作向其他大城市进行大范围推广。④
总体而言，地震部门的应急志愿者队伍建设不像我国消防志愿队伍组建那样，主要采取自上而下、全面铺开、政府主导、网络联络的形式，而是采取试点实验，以点及面，逐步推广的模式。然而，我国地震志愿者服务机制的构建和队伍的管理体系构建应当结合消防应急志愿队伍建设相关机制，做到在灾害发生时及时展开自救，且可以及时上报灾害信息。
红十字会应急志愿者队伍建设。红十字会的志愿者队伍与地震和消防部门相比更为历史悠久且规范。1997年随着《关于进一步组织红十字志愿者开展活动的通知》下发，成立了“中国红十字会指导委员会”，2005年改组为“中国红十字会志愿服务工作委员会”；2007年出台《中国红十字志愿服务管理办法》，同年制定《中国红十字会“十一五”期间应急体系建设规划》，要求“各级红十字会要加强对灾害应急志愿者的招募、培训和管理，特别要注重在灾害多发的农村地区发呢灾害应急志愿者队伍。”
然而据资料显示：早在规划出台前，红十字会专业应急救援队伍的建立与建设始于2005年，并于2005年5月8日海南省红十字救援大队建立全国首支完全由志愿者组成的红十字救援大队。到2011年，中国红十字会将在内地31个省级分会每个至少建立一支红十字志愿者紧急救援队和一支经十字志愿者卫生救护服务队。然而，红十字会在其组织应急救援队伍过程中，也不能纯粹的依靠自己卫生救护的本职领域，而是依应急救援的需要向其他更多专业领域比如搜救、通信、医疗、心理援助等方面发展，这必然会带来更多部门比如消防、地震等组织的合作与配合，这样的发展策略也会在某种程度上制约着红十字会应急志愿者队伍的发展。
我国应急志愿服务存在的问题
志愿者专业性和可持续性能力较低。我国应急志愿服务系统所提供的志愿服务呈现出较大的盲目性和追崇性，不仅目的具有盲目性，且动机也具有盲目性。当灾情发生之时，有的志愿者会立刻产生救援的想法，有的志愿者则是因为受身边人影响而参与其中，面对救援，皆缺乏理智。由此导致的恶果是，当灾情发生时，所谓的志愿者们纷纷涌入灾区，使得灾区被围堵，官方不得不下发命令志愿人员不得擅自进入救灾区域。虽然志愿者们本是出于好意，但是却为灾区带来了沉重的负担，使得救灾工作进入混乱的状态。例如，当灾情消息发布于世之后，很多志愿者自驾到灾区，施展救助，这使得通往灾区的道路被车辆堵塞，大型物资救助车辆和医护救助车辆无法顺利进入灾区，这便会影响到政府对于灾区的救助。
缺少统一的应急志愿管理机构。相关调查发现，在灾区参与救援的志愿者队伍中，很多都是没有经过合法的注册程序而自主建设成立的。例如，2008年，我国汶川地震发生的时候，政府禁止没有经过合法注册的非政府组织志愿者队伍参与到灾区进行救援。志愿人员参与建立志愿组织具有较大的随意性，很多缺乏和政府的沟通与联系，志愿者和政府之间没有形成一个统一的信息注册与管理平台，这使得志愿组织的建立处于非常混乱的状态，很多部门都为志愿者提供注册服务，但是出现数据重复的问题，当恶劣事件发生后，无从追踪相关负责人。除此以外，民间志愿服务组织在应对社会突发事件时候，虽然发挥了一定的效用，然而由于训练缺乏，有时候则会于无形之中给灾区的灾民带去伤害。例如，有的志愿服务者不具备专业的自救知识，当灾区发生后，盲目前往救灾区域，反而给政府的救灾增添了麻烦。
志愿激励政策尚未完善。虽然我国应急志愿服务管理体系已经将管理组织及人员的激励与奖惩纳入管理工作体系之中，但是令人担忧的是目前的志愿激励政策还不完善。例如，当四川汶川地震发生之后，四川省政府对相关组织、单位及个人进行了表彰活动，但是表彰活动并不具备广泛性，表彰对象具有片面性，很多工作在一线的人员并未进入政府视野，虽然默默为灾区贡献了很多，但是并未得到激励。
