填海造地权利转换操作实践
鼓励型。此种类型以沿海地方政府对填海造地给予优惠政策、经济支持为特点。有的地方政府或出台相关政策，鼓励社会投资填海造地；或出台管理办法，规定海域使用权转换为土地使用权时，免缴土地出让金；或规定只有变更原批准用途、以及出让土地使用权时补缴土地出让金。还有些地方政府，为解决“换证难”，行政审批效率低下的问题，实施填海“直通车”政策，即规定用海项目人，不需要进行权证转换，凭合法的海域使用权证书就可以办理建设工程规划许可、施工许可、房屋产权登记等。③
选择型。此种类型的特点是根据土地用途区别对待是否缴纳土地出让金。以海南为代表，通过省政府《批复》明确，通过政府招、拍、挂等出让方式所得海域使用权变更为土地使用权时，不需要缴纳土地出让金；基础设施和工业等产业填海形成的土地，属划拨土地的，不需缴纳土地出让金，只有转让或改变用途时要补缴土地出让金；属于出让土地的，换证时还需补缴土地出让金，补缴计算方式为土地市场评估地价减去扣除缴纳的海域使用金和填海造地成本。
严格型。此种类型要求海变地后重新办理用地审批手续，并根据不同用地性质决定怎样缴纳土地出让金。以广东为代表，通过省政府《通知》方式规定，填海新造土地如果属于建设性用地，只有符合划拨要求的不缴土地使用权出让金；属于经营性用地的必须先由政府土地储备机构收购，再依《土地管理法》等规定公开交易出让。这样的要求，超出了《海域使用管理法》对换发土地使用权证的限制，减少了海域使用权人的权利。但是，填海参与人因无利可图而放弃填海的投机企图，减少填海造地发生，在某种程序上符合《海域使用管理法》规定“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动”的立法精神。
宽松型。此种类型对于海域使用权人填海造地后，如何换发土地使用权证，以及是否需要缴纳土地出让金没有增加规定，可以直接换发。以山东、天津、河北、上海、广西为代表。
综上可见，沿海各省市对填海后形成的土地，如何申请进行权证转换，进行权证转换时是否需要重新审批，是否需缴纳土地出让金，如何保护填海造地人利益等具体问题进行了各种尝试和探索，对填海造地的立法和实践起到了一定积极作用。但这些尝试和探索都是站在各省经济发展的角度出发，但缺乏全局性，有的严于法律规定，有些低于法律要求，导致法律适用各不相同。
填海造地权利转换问题成因分析
立法供给不足。我国目前的海洋法律体系缺少填海造地的专项规定，对规制违法填海造地行为，发挥不了太大的作用。《海域使用管理法》作为目前规定变“海”为“地”权利转换途径具有最高法律效力的文件，但对两种不同权利的转换只有一个条文涉及，没有细化相关程序和条件，缺乏可操作性。2010年，国土资源部与国家海洋局联合下发的《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》，对填海造地虽有进一步规定，但法律效力较低。沿海各省市出于对当地经济发展的考虑，制定的有关填海造地的地方性立法及政府规章，对填海造地行为都较少设置禁止性、限制性规定，且制定水平参差不齐，往往与国家海洋保护的政策大方向背道而驰。这使得填海造地人取得土地使用权变得相对简单，在某种程度上对填海造地起到不良导向作用。
经济利益驱动。马克思主义利益观认为，追求利益是人类社会活动的一切动因。④“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关。”⑤利益使人与自然的关系有了目的性，构成了人们行为的内在动力。填海造地可以增加土地供应，所造耕地还可调整占补平衡，出让土地又可增加财政收人，在获得巨大土地收益的同时又规避了土地政策限制。在经济发展与环境保护的利益博弈中，地方政府更容易趋向于经济利益。由于法律缺位，管理粗放，以及填海造地本身低成本、高收益，因而吸引了各类民间资本纷纷加入进来，使得填海造地乱象丛生，违法填海现象层出不穷。
完善立法，制定《填海造地管理实施条例》
一是明确指导思想。作为《海域使用管理法》的衔接，按照依法治国、良法善治的总要求，兼顾经济建设和海洋生态建设统筹发展，贯彻国家严格用海、科学用海、集约用海、依法用海的原则，解决适用法律冲突问题。
二是强化规划限制。做好顶层设计，国家层面统筹土地利用规划和海洋使用规划，土地利用总体规划和海洋功能区划涉及填海造地的要相互衔接，确保填海规划既严格遵循海洋功能区划的要求，又与沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划相衔接，做到近期规划相一致，远期规划不冲突。
三是新设立填海权。从批准填海到土地测量验收，有一个较长的动态过程，《海域使用管理法》对此没有明确相关权利和义务。可考虑将海域使用权人获得填海造地的权力，称为“填海权”，以填补权利空白。填海权可由批准而取得、受让而获得、抵押权实现而取得，也可以转让、抵押等，但应对转让和受让主体、条件有相应限制性规定。
四是规范权利义务。与《物权法》等衔接，规范海域使用权人、填海权人、土地使用权人不同阶段所对应的权利和义务，与《行政法》、《国土资源管理法》等衔接，明确各级政府以及海洋主管部门、国土资源主管部门在规划、审批填海项目、监理填海工程、监测生态环境、办理土地使用权证等环节的权利和责任。
五是规范申请条件。完善细化填海造地项目审批条件，对民间资本进入资质严格把关，建立预审阶段吸纳公众参与制度，充分考虑海域使用人及相关权益人的利益和建议。确定“填海项目竣工之日”时，应明确项目验收机构资质，监督参与单位，验收程序等，生效时间以验收签字日期更为妥当。在法定条件具备后，申请人必须在三个月内发起土地使用权的申请，逾期应有惩罚。
六是实行动态缴费。《海域使用管理法》只要求缴纳海域使用金，为减少海域使用金与土地使用出让金的差价，从源头遏制对经济利益的投机行为，应建立动态的、有区别的海域使用金缴费机制。可参照韩国、日本的做法，以邻近土地使用金为基数，建立动态的海域使用金征收标准，保证相应费用与经济发展水平相一致，既能使沿海省市的人民分享海域开发带来的资源红利，增加国家财政收入，也能减少填海造地追捧者的盲目热情。
七是细化审批手续。《海域使用管理法》第三十二条中规定，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。“确认”在实际运用中，已有诸多诟病，甚至被一些地方私自变通。可考虑改“换发”、“确认”为“换发”和“审批”，区别对待。可以考虑借鉴《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》中有关内容，区分公益性项目划拨用地、其他项目建设用地等不同用地性质，依法履行土地供应手续等，换发或审批国有土地使用权证，注销海域使用权。
八是加强监督惩罚。有权部门要对填海造地项目进行实时监控，利用卫星遥感、航空遥感、远程监控、现场监测等手段，对围填海项目进行监视监测和分析评价。对边填边报，先填后报等违法用海行为及时发现和处理，提高罚款额度，对不能恢复原状或恢复原状意义不大的可采取没收，加大违法成本。同时，对违法填海省市实行行政领导人责任制，对相关行政领导责任人给予责任追究，以减少违法填海行为产生。
九是建立救济途径。海域使用权利人或者其他相关权利人的合法权益受到侵害，可由海洋主管部门或者国土资源主管部门进行调解，相关部门应建立专门调解职能机构。另外，可以依法提起诉讼。国家和当地政府应建立海洋生态补偿机制，对填海造地后产生的破坏和影响进行补偿。
（作者分别为海口经济学院讲师，海南大学法学院博士研究生；本文系2014年海南省社会科学联合会基金项目“进一步完善我国围填海造地法律制度研究”，项目编号：HNSK14-79）
【注释】
①中国社会科学院语言研究所：《新华字典》（第10版），北京：商务印书馆，2008年，第478页。
②杨华：“海域使用权变更为土地使用权：实践与规制”，《法商研究》，2011年第3期。
③伍善庆，高毅，伍锦姑：“浅议凭《海域使用权证书》实施基本建设管理—以乐清市为例”，《海洋开发与管理》，2012年第4期。
④杨相琴：“马克思主义的利益观探究”，《理论月刊》，2010年第9期。
⑤《马克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1956年。
责编 /韩露（实习）
