【摘要】填海造地是变海为地，永久性改变海域自然属性的用海行为。现行立法在处理如何实现从“海”到“地”的合理衔接方面缺乏可操作性，沿海省市实务操作差异较大。剖析填海造地权利转换现状及实践中存在的问题，加以法律规范，对实现海域使用权到土地使用权的有效衔接，加强填海造地规范管理，有理论和实践意义。
【关键词】填海造地 海域使用权 土地使用权 转换
【中图分类号】D923.2 【文献标识码】A
我国拥有丰富的沿海滩涂资源，为近岸用海提供优势自然条件。科学合理开发利用沿海滩涂，对促进经济与社会持续发展具有重要意义。在诸多近海岸用海方式中，填海造地影响深远，广受各方关注。党的十八届四中全会指出，要加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。为倡导科学、合法填海，填海造地权利转换亟须专项立法。
填海造地的概念解析
厘清概念是正确适用法律，解决纷争的前提。对于填海、围海、围填海的涵义，立法、理论与实务界均未形成统一的共识，在立法及规范性文件中常提及“填海造地”、“围海”、“围填海造地”。概念多了容易产生歧义，增加适用法律的难度。当前实务理论界也有不同看法，有的认为围海造地是通过修筑堤坝来围割海域，待有一定的自然淤积后再填海成地；有的认为筑堤围海后再填海应称为围填海造地；还有的认为把海域填积成土地应直接定为填海造地。以上几种方式都以造地为目的，有相同动机，都是为了变海为地，获取土地使用权。过程虽有不同，但追求“造地”这一结果没有变。从民法物权的角度来看，填海造地是人工填海、使海变地的民事法律行为，属于不动产物权上的“添附”；围海造地是人工辅助填海，使海变地的民事法律行为，也属于不动产物权上的“添附”，因此两者并无本质区别，都是造地的不同手段。根据行为目的说，应注重考察行为结果，对不影响目的的行为过程可以归纳概括地表达。《新华字典》解释“填”是“把空缺的地方塞满或补满”的行为，①因而使用“填海造地”表达通过各种方式在海域或者滩涂区域的海床或底土填积物质，造出新的土地，能更直观、更生动地反映变海为地这一事实行为。因此，在各项法律规定和机关文件中统一使用“填海造地”，更为合理。
填海造地权利转换现状
填海造地的现状。新中国成立以来，已兴起4次填海造地热潮。前3次填海热潮发生在20世纪下半叶，主要是围海晒盐、围垦海涂扩展农业用地、围垦滩涂养殖，填海造地共计达1.2万多平方公里。21世纪以来，正兴起第4次填海造地热潮，影响更大。2013年《海域使用管理公报》记载，仅当年就批准围填海项目377个，围填海面积13169.54公顷。不可否认，填海造地为沿海省市人民拓展生存和生活空间，促进经济发展，实现耕地占补平衡等方面起到了十分重要的作用。
《海域使用管理法》正式施行后，对规范填海造地，遏制“无度、无序、无偿”用海也起到了重要作用，但面对大规模的“填海造地”热潮产生的各类新问题，仍显出法律规制力量的单薄，违法、违规填海造地行为仍然屡禁不止。特别是近年来，在用地需求猛增、土地价格猛涨的利益驱使下，填海造地作为牟取暴利的一种投机方式，在各地仍时有发生。不合理的填海造地对生态环境的负外部性影响深远，破坏了自然湿地和自然景观，降低生物多样性，对渔业资源、近海物种甚至有毁灭性影响。大规模的填海造地应引起国家高层的关注和警觉。合理控制填海造地规模，依法处理各类违法填海造地乱象，应成为考验沿海省市执政能力的一个重要指针。
法律适用分歧。《海域使用管理法》第三十二条规定：填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记的申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用证书，确认土地使用权。这是当前为变“海”为“地”的主要法律依据，肯定了填海造地是以获得土地使用权为目的的用海行为，即“海变地”。
对此条理解有如下分歧：一是对“项目竣工”的理解。有的认为是项目工程实施完成就算竣工，以此作为时间起算点；有的认为应是有资质机构验收确认合格，签字时间作为起算点。二是对“申请”的理解。是按照字面意思简单提出换证申请，土地管理部门就应办理；还是应按照土地管理相关法律法规要求，严格落实程序审批申请。三是对“换发”的理解。同样，有的认为就是简化为“换”和“发”的过程，行政机关只能使用法律赋予的权力；有的认为，换发只是强调结果，过程必须符合获取土地使用权的相关限制。
对法条的理解直接涉及到如何适用法律，更直接关系到海域使用权人能否实现填海造地预期利益。如果按照严格的法律条文理解，海域使用权人只要完成填海造地项目，就可以依法获得所造之地使用权，操作比较简单。在土地价高且供应紧张的沿海城市，可能助长低成本、高收益的“海变地”投机行为，刺激“圈地风”向海洋蔓延，②也不利于土地的规范管理。如果严格限制转换条件，如必须采取招、拍、挂，缴纳高额土地出让金等形式，则对海域使用权人不公平，导致其投入成本增高，甚至最终得不到土地使用权，而仅仅成为“填海承包商”。
笔者认为，《海域使用管理法》第三十二条的规定比较粗糙，不能合理解决“海变地”之后的权利衔接。缺乏权利衔接的程序转换规定、相关权利人利益补偿规定，土地出让金缴纳方法等规定，需要进一步制定细则，予以完善。
