现实中，对领导干部而言，法律显然没有行政权力的力量更为直接和有力。所以，领导干部对宪法的信任感并非根治于心，坚不可摧，他们也常常困惑于“权大”还是“法大”的命题中。领导干部难于完全摆脱现实生活与实际利益对自己宪法观念的冲击与影响，随着所处地位、政治面貌、情境和环境的变化而改变宪法认知，领导干部在宪法意识上有很大的矛盾心态和犹疑心理。
甚至一些领导干部的法律工具主义和特权思想仍然十分严重，认为“法治”是“变着法儿治”，将“法制”简单等同于“法治”，认为法就是用来统治别人的工具，法律只对被管理者发挥作用，而管理者可以置于法律统治之外。法律是辅助有权力的统治者治理人民的工具。在日常工作和处理问题中，可以选择对自己有利的法律适用，而涉及自身利益时，就可以通过“关系协调”、“行政命令”来解决问题，这些恰恰都是违背宪法精神的。
宪法缺乏有力的实施和监督渠道。根据彭辉、史建三教授的调研报告《领导干部宪法意识的理论与实证研究—基于上海市805个领导干部调查样本数据》中表述：“宪法熟悉程度对上海市领导干部的宪法意识水平有显著影响，宪法熟悉程度越高，宪法意识也越高”。笔者认为，这里的宪法意识随着法律文本熟悉程度的提高而提高的，仅仅局限在认知宪法这个层次。伴随着多次宪法教育和培训，领导干部们大多对什么是宪法，宪法的地位与意义有了较为全面的认识，但是对于宪法在现实生活中究竟能起到多大的作用，则持怀疑的态度。这归根结底还是因为现行宪法缺乏有力的实施和监督的渠道，没有真正从“高大上”的地位，落到民间，发挥作用。在十八届四中全会《决定》中明确指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”宪法也一样。
例如山东齐玉玲的受教育权被侵犯案件，广州三水公司诉黄浦区社保局中体现出的人身自由争议案件等，这些个别案件在审理的时候援引宪法作为依据，引起了普遍的关注与讨论，从法学家到普通民众都期待着能否开创宪法在司法实践中占有重要一席的新局面，但终究都是昙花一现。我国至今仍没有将宪法作为判处具体案件的直接依据。
即使是根本大法，如果没有有效的制度和机制来实施维护它，也难免成为一纸空文。宪法实行这三十年来，宪法审查机制还不完善，违宪行为没有得到有效追究，目前宪法中规定的一些重要制度，例如宪法解释、宪法监督、特别调查委员会等制度尚未得到有效实施，这些都需要宪法实施监督机制来落实和保障。
培养领导干部宪法意识的主要途径
经过多年普法实践，领导干部的法制观念已经初步建立，宪法意识也基本形成，普法初见成效。但是，面对今后“依法治国就是依宪治国，依法执政就是依宪执政”的要求，如何继续深入宪法普及工作，强化宪法法律意识，将成为十八届四中全会后的重点课题。笔者认为，可以通过加强宪法教育，丰富教育形；理论结合实践，巩固宪法知识；进行法治考核，贯穿宪法意识等方式，培养领导干部的宪法意识。
加强宪法教育，丰富教育形式。十八届四中全会《决定》中明确指出：“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。”可见，进行宪法法律教育，仍然是领导干部树立宪法理念的主渠道。宪法教育是宪法内化为宪法心理的重要途径。
但是，针对领导干部的宪法教育，传统教学方式有许多弊端，比如生涩枯燥，不够生动，难以深入人心等。因此，宪法教育要继续，但更要深入。党校、行政学院的宪法教育，不仅讲解基本知识，更要注重“宪法意识”、“宪法法律至上”理念的培养，除了传统课堂讲授式教学，还可以开发多种教学方式，比如结构化研讨、桌面推演案例教学、情景模拟等。
理论结合实践，巩固宪法知识。宪法教育要和实践相结合才能起到内化于心的作用。领导干部来自不同的工作岗位，具有不同的专业学习背景，怎样的法律实践才能引起他们内心共鸣，从而树立宪法意识呢？这也是笔者长期思考的问题。
一方面，要重视宪法事件对宪法意识的推动作用。近几年的宪法事件往往是社会普遍关注的热点事件，其背后潜含着深刻的宪法原理和理念。引导他们有意识的关注并思考这些热点事件，其宪法意识就潜移默化的增长。
另一方面，组织领导干部走出课堂，走进法院，亲自感受司法案件的审理过程和结果。虽然，司法机关在审理具体案件时不能直接引用宪法，但是案件审理的过程和结果所体现出来的自由平等、保障权利、公平正义等正是宪法理念的精髓。
进行法治考核，贯穿宪法意识。法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式，在当前改革发展中发挥着重要的引领和保障作用。法治的重要作用之一就体现在确立国家和社会治理中各方面的规则和制度，引导和规范社会主体各项活动。因此，法治是目标也是手段，是宏观的也是微观的。法治是需要细化分解并逐项落实的。根据法治国家、法治政府、法治社会一体建设目标，全国很多省市都发布了《法治建设实施纲要》。将法治的要求和各地实际情况相结合，不仅有纲领性的文件，还有逐项分解的法治考核标准。
以西安市为例，自2013年以来西安市积极研究制定《法治西安建设实施纲要》和《法治西安建设纲要考核办法》。考核办法中规定，以各区县和部门上报的法治发展任务为基础，制定详细的考核评分规则，由专门机构负责考核的实施及监督检查。
通过具体的法治考核，可以提高民众普遍的法律素质，强化行政机关工作人员的法治能力与法治思维，在追求考核结果的过程中，尊法、守法、遇事找法等基本的宪法意识得以生根发芽，宪法法律的权威得以逐步树立。
小结
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法治国就是依宪治国，依法执政就是依宪执政”，这将宪法的权威和作用置于极其重要的地位。宪法，在我们今后的生活中必将发挥越来越大的作用。要使以宪法为核心的社会主义法制体系切实发挥改革的引领和保障作用，其后必然要有强大的精神力量作为支撑，即宪法意识。党员领导干部作为共产党执政的主要实施者，也是社会中的特殊群体，他们的宪法意识直接关系到宪法的权威与实施，更决定了党的执政地位与执政水平，因此这类人群宪法意识的培养更具有特殊性与重要性。
（作者单位：中共西安市委党校法学教研部）
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