但是，由于我国《城乡规划法》只是笼统规定“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”，而没有建立一个完善的公众参与机制，致使我国城镇化过程中的行政规划变更往往缺乏公众参与，公众参与往往被作为城乡规划决策“民主”的装饰，在城乡规划决策中发挥的影响力十分有限，甚至有时被完全忽视，行政规划变更基本上完全由行政机关主导。
这就导致，一方面，公众难以真正参与到行政规划的变更过程中去，公众的利益和诉求自然难以被行政机关充分考量和吸收，这就使得行政规划变更的民主性和科学性大打折扣。另一方面，公众参与的缺乏，也使得公众难以对行政机关行使行政规划变更权的过程进行监督，为行政机关滥用行政规划变更权提供了空间和可能。结果导致我国城乡规划决策往往是政府意志和利益的产物，而忽视了公众特别是行政规划利害关系人的意志和利益，使得公众往往感到“被城镇化”，从而对城镇化的各项举措产生抵触心理。这也正是我国城镇化过程中“强拆”、“强征”现象屡禁不止的重要原因。
第三，行政规划变更缺乏有效救济。基于公民权利保障原则，对于任何行政机关侵犯公民权利的行为都必须予以问责，对公民受损的权利都必须予以救济。否则，“无救济则无权利”。而行政规划的变更必然会影响不特定多数人的利益，特别是会对行政规划利害关系人造成更大的影响。因而，必须要对公民因行政规划变更而受损的权益进行救济，以弥补其损失。然而，在我国城镇化过程中，行政规划变更经常发生，但却缺乏相配套的救济途径，难以对公民受损的权益进行有效救济。主要表现在：
一是行政机关内部救济乏力。虽然我国《城乡规划法》等规定了行政机关内部的救济途径，但由于缺乏有效的问责机制作为保障，再加上行政机关往往就是行政规划变更的主导者，因而，由其内部进行救济的效果自然大打折扣。二是缺乏司法救济途径。由于行政规划一般被视为抽象行政行为，而根据我国现行《行政诉讼法》的规定，我国行政诉讼的受案范围只限于具体行政行为，尚不包括抽象行政行为，因而，目前我国法院既无法对变更行政规划的行为进行合法性审查，也无法对公民因行政规划变更而受损的合法权益进行司法救济。
我国城镇化过程中行政规划变更的法律规制
为了实现《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出的新型城镇化目标，保证我国新型城镇化过程中行政规划的稳定性、连续性和可持续性，避免行政规划的随意变更，更好地保护行政规划利害关系人的信赖利益，我们必须对行政规划变更进行相应的法律规制。具体说来：
第一，行政规划变更的实体规制。行政规划变更的实体规制，主要包括：一要健全行政规划方面的立法，使行政规划变更具有组织法和作用法上的依据，使行政规划变更能够有法可循、依法进行，从而将行政规划变更纳入法定的轨道。但是，考虑到“行政规划中，有一部分在法律上具有一定的根据，而不具有作用法上根据的行政规划也大量存在，这几乎不存在由法律明确规定规划具体内容的情形。”⑥我们在健全行政规划方面立法时，就不能像对其他行政行为的法定性要求一样，使行政规划变更同时具有组织法和作用法上的依据，而应该使其必须具有组织法上的依据，因为“从组织法的角度来看，无论是行政规划还是行政主体的其他什么职能，都必须有相应的根据。”⑦并尽量使其具有作用法上的依据。
二要实现“公共利益”界定的法定化。一般说来，除了一些不可抗力的因素外，行政规划的变更只能是基于公共利益的需要。因而，如何准确界定公共利益，就成为了行政规划变更的前提条件。但是，目前我国公共利益的界定比较随意、混乱，缺乏法定化，一般由行政机关通过行政内部程序界定，但行政机关并不等于公共利益的代表，且往往是行政规划变更的利益攸关者，这就使得行政机关往往存在“既是运动员，又是裁判员”的嫌疑。对此，要解决上述问题，我们就应修改相关法律，明确规定由人大及其常委会来对公共利益进行界定，并规定具体的操作程序，以实现公共利益界定的法定化。这是因为，由于公共利益涉及到不特定多数人利益，如何对其准确界定，应属于本行政区域的重大事项，理应由作为“民意机关”的本级人大及其常委会通过法定程序来界定。
三要实现信赖利益保护的法定化。根据信赖保护原则，行政规划应具有确定力和公定力，不得随意变更，如果基于公共利益的需要，必须要对行政规划进行变更的，则要对行政规划利害关系人受损的信赖利益进行补偿。但是，《城乡规划法》等并没有赋予行政规划利害关系人信赖利益保护方面的权利，只是笼统规定“因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”而对于如何补偿却缺乏明确的规定，导致实践中要么难以补偿，要么补偿不到位。对此，我们应修改相关法律，赋予行政规划利害关系人规划存续请求权、规划执行请求权、补偿请求权等，使其能够对抗行政机关的行政规划变更权，并建立具有可操作性的补偿制度，使行政规划利害关系人受损的信赖利益得到切实弥补。
第二，行政规划变更的程序规制。行政规划变更的程序规制，主要包括：一要对行政规划变更的程序进行完善。目前，我国《城乡规划法》等对行政规划的制定、变更程序作了不同的规定，行政规划变更程序相较而言比较简单、不够严密，且缺乏可操作性。而实际上，行政规划的变更无异于行政规划的重新制定，必须从程序法上对其严格规制，以防行政机关以“行政规划变更之名”行“行政规划重新制定之实”。对此，我们应借鉴德国的做法，明确规定行政规划变更必须履行新的行政规划制定程序，并规定例外情形即“如果规划的变更无关紧要，且未损及他人利益，或当事人已对变更表示赞同。”⑧
二要健全行政规划变更公开制度。基于行政公开原则，行政机关应将行政规划变更方面的有关情况予以公开，以保障公众的知情权，并接受公众的监督。但根据我国《城乡规划法》第二十六条、四十八条等的规定，目前我国行政规划变更公开的范围较小，且没有明确的时间界限，不利于保障公众的知情权和监督权。对此，我们应修改相关法律，明确规定行政规划变更的草案及其他有关情况必须在预计受其影响的范围内予以公告，且公告的时间不得少于30日，以供人查阅。
三要建立健全行政规划变更听证制度。由于我国《城乡规划法》等并未明确规定行政规划变更是否适用听证制度，导致实践中行政规划变更是否适用听证制度，完全由行政机关说了算。这既不利于吸收公众参与，听取他们的意见和建议，也不利于保护行政规划利害关系人的信赖利益。考虑到行政规划变更无异于行政规划重新制定，且涉及到不特定多数人利益，必须要通过听证制度等形式保障公众的充分参与，使公众的意见和建议得以充分反映和采纳。对此，我们应修改《城乡规划法》等的相关规定，明确规定行政规划变更必须要适用听证制度，除非“如果规划的变更无关紧要，且未损及他人利益，或当事人已对变更表示赞同。”⑨且可以借鉴德国“确定与听证机关相分离模式”，将行政规划变更的确定机关与听证机关分开，使其相互制约、相互监督，以保证行政规划变更听证的民主性、科学性。
第三，行政规划变更的救济。行政规划变更的救济，主要包括：一要强化行政机关的内部救济。如前所述，我国行政机关的内部救济比较乏力，其原因主要就在于缺乏有效问责机制的保障。因为没有问责，没有对行政机关相关负责人法律责任的切实追究，行政规划的违法变更便会经常发生，行政规划利害关系人受损权益的救济就缺乏保障，就不可能真正得到救济。但从实践来看，很少有行政机关负责人因违法变更行政规划而被追究法律责任，而这正是我国行政规划违法变更屡禁不止的主要原因之一。对此，我们应在《城乡规划法》等规定的基础上，健全问责机制，加大问责力度，切实追究行政机关相关负责人的法律责任，并在此基础上对行政规划利害关系人受损的权益进行有效救济。
二要通过司法途径进行救济。“因为行政救济需要通过审查行政行为合法性，改变或者撤销行政决定才能实现”⑩，因而，只有通过司法的途径，对行政规划变更行为进行合法性审查，并做出相应决定，才能使行政规划利害关系人受损的权益得到有效救济。所以，我们可以考虑借鉴德国的一般处分概念，以突破我国传统行政诉讼理论的局限，并据此修改我国《行政诉讼法》的有关规定，将行政规划制定、变更等行为纳入我国行政诉讼范围，以对行政规划变更利害关系人受损的权益进行救济。
（作者均为河北大学政法学院副教授；本文系河北省软科学基金项目“新型城镇化过程中行政规划的法律规制研究”和河北省保定市哲学社会科学规划研究项目“新型城镇化过程中行政规划的法律规制研究”的阶段性成果，项目编号分别为：13456129、20140718）
【注释】
①数据来源《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》。
②［美］博登海默：《法理学—法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1999年，第358页。
③⑥⑦姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2007年，第297页。
④云凤飞：“试论行政规划的法律规制”，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），2012年第4期。
⑤郭庆珠：“论行政规划利害关系人的权利保障和法律救济”，《法学论坛》，2006年第3期。
⑧⑨应松年主编：《外国行政程序法汇编》，北京：中国法制出版社，2004年，第114页。
⑩姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2007年，第404页。
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