【摘要】由行政规划的动态性特征所决定，行政规划的变更在所难免。行政规划及其变更能否受到法律规制，就关系到我国新型城镇化目标能否最终实现。但目前我国城镇化过程中行政规划变更比较随意，存在缺乏法定依据、公众参与、有效救济等问题。对此，我们必须从实体、程序、救济等方面对其进行法律规制，为实现我国的新型城镇化目标提供法律保障。
【关键词】城镇化 行政规划变更 法律规制
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
问题的提出
随着改革开放不断深入和我国经济社会的快速发展，我国城镇化的速度不断加快，农村人口及农村大量减少，城镇人口及城镇不断增加，“1978~2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。”①这表明我国的社会结构已发生了剧烈的变化。在可以预期的将来，我国城镇化的进程会进一步加快。
基于此，中央提出了“新型城镇化”概念并制定了《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》，对我国新时期的城镇化建设作出了顶层设计和战略部署，这就指明了我国新时期城镇化建设的目标和方向。
但是，我国新型城镇化的目标能否真正实现，在很大程度上取决于我国城镇化过程中的行政规划及其变更能否受到法律规制。这是因为，与欧美国家以市场经济为基础的自发演进型的城镇化推进模式相比，我国的城镇化并不完全是社会主义市场经济发展自发演进的结果，而在很大程度上是一种以政府主导为基础的自上而下的强力推进模式。
因而，我国城镇化的方案实际上就是我国各级行政机关的行政规划方案，我国城镇化的过程实际上就是我国各级行政机关行政规划方案实施的过程。所以，行政规划及其变更能否受到法律规制，就关系到我国新型城镇化目标能否最终实现。且“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”②我国城镇化过程中出现的种种问题，大都与我国各级行政机关的行政规划及其变更缺少法律规制有关。
我国城镇化过程中行政规划变更出现的问题
“行政规划是基于对现实情况的全面、准确的把握而对未来的一种谋划、安排、部署或者展望。”③这就要求，我国城镇化过程中的行政规划必须尽量保持稳定，以保护公共利益及公民合理的信赖利益。然而，行政规划毕竟是对未来的一种谋划，而未来又是多变的，因而，适应未来情况的变化，行政规划也必须随之变更，这就需要对行政规划变更进行法律规制。但是，由于我国行政规划变更的法律规制严重不足，导致我国城镇化过程中行政规划变更出现了许多问题，具体说来：
第一，行政规划变更缺乏法定依据。基于依法行政原则，任何行政机关的职权必须来自宪法和法律的授权，其行使必须具有法定的依据，否则，其合法性和正当性将受到质疑。但是，由于我国行政规划方面立法的严重不足，致使行政机关在行使行政规划变更职权时，往往缺乏法定依据。一是缺乏实体法依据。由于我国行政机关行政规划的职权“一般是由行政机关依据其行政职权或职能推断出来的”④，致使行政机关在行使行政规划变更权时，要么缺乏组织法依据，要么缺乏作用法依据，要么兼而有之。
二是缺乏程序法依据。尽管《城乡规划法》等对我国行政规划的变更问题作了明确规定，但是其对行政规划变更的程序规定的比较原则，缺乏可操作性，致使我国行政规划变更往往缺乏明确的程序性依据。正如郭庆珠指出：“在行政规划的立法上，以分散立法为主，缺少统一的行政规划基本法的指引，行政规划的程序、基准等繁多而且不一致，使利害关系人及实务部门难以把握。”⑤这就导致，在我国城镇化过程中行政规划变更比较随意，往往是“一届领导，一个规划”，甚至因领导人一句话或个人好恶、私利而导致行政规划变更的例子也比比皆是。
第二，行政规划变更缺乏公众参与。基于服务行政的目的和要求，行政机关制定、变更行政规划的目的只能是维护和实现公共利益。因而，行政机关在制定、变更行政规划的过程中，必须要广开渠道、广开言路，充分吸收公众参与，认真听取、反映和采纳他们的意见、建议，使行政规划最终方案能够最大限度的体现和反映他们的意志和利益。我国《城乡规划法》明确规定和体现了公众参与原则，如《城乡规划法》第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”
