新型城镇化背景下地方政府债务风险治理路径
地方政府应因地制宜，根据本地经济发展水平、财政支撑能力、负债承受力程度等适度合理举债促进新型城镇化进程，带动经济发展，转变“土地城镇化”现状，实现“人的城镇化”⑧。同时，应借鉴国际地方政府债务管理经验，结合我国实际，宏观上走“治存量，控增量，重防范”的治理路径。微观上从安全性、流动性、营利性三个方面⑨对地方政府性债务进行管理，防范地方政府债务性风险的发生。
第一，治存量，控增量，重防范。“治存量，控增量，重防范”的治理路径主要是采取疏堵相结合的方式，对地方政府债务进行综合治理。
治存量，主要是指对于历史遗留的地方政府债务进行治理，进行有序疏导。首先，根据风险的程度将存量地方政府债务性风险分为三类：第一类为债务危机严重且可能引发系统性风险的地方政府债务性风险。第二类为已经爆发债务危机，但不具系统性风险的地方政府债务性风险。第三类为债务相关指标超过警戒线，但未发生债务危机的地方政府债务性风险。对于不同类别的债务风险，应区别对待，采取不同的应对措施加以治理。其次，对于存量政府债务，可通过银行资产证券化和地方政府债务证券化两个方向进行盘活，将隐性债务“阳光化”，增强存量债务的流动性，防止银行风险发生，防止地方政府出现资不抵债的情况发生。再次，应适度增加中央政府对地方政府转移支付力度，尤其是一般性转移支付力度，加大对经济不发达地区的转移支付倾斜力度，防止经济不发达地区地方政府过度负债发展。⑩
控增量，主要是指严格控制新的不合理地方政府债务增加，堵住地方政府过度负债缺口。首先，应加快分税制财政制度改革，增加地方政府财政来源。同时，支持地方政府根据自身情况合理负债，严格限制并控制地方政府过度负债，从而抑制地方政府负债过度膨胀。其次，规范地方投融资平台，规范地方政府举债、投融资行为，防范投融资平台风险。再次，加快地区经济发展，减少地方政府对土地财政的依赖度，实现地方政府经济自给，从而从根本上杜绝地方政府过度负债情况的发生，实现控增量的目的。
重防范，主要是指建立有效的地方政府债务约束机制，防范地方政府债务风险加剧。首先，应形成从中央政府到地方政府自上而下的有效的监管机制。建立一整套包括地方政府债务风险预警、监测、监管等在内的监管机制，实现中央政府对地方政府债务有效的监管。其次，应形成自下而上的民主监督机制。一方面，完善地方政府的自我约束机制，使其在一定程度上能自我监督。另一方面，充分发挥地方人大和民众对地方政府的监督约束，形成自下而上的监督约束机制。再次，逐步形成有效的市场约束机制。《预算法》修改后在一定程度上赋予地方政府适度举债的权力，已允许地方政府自主、公开举债和融资，将促进相关金融中介机构、政府信用评级机构的发展，有利于形成金融中介机构、政府信用评级机构和投资者三者于一体的市场约束机制。
第二，地方政府债务安全性管理。总体而言，地方政府债务安全性管理可从理顺融资管理体制机制，建立健全债务项目评价机制、风险预警机制、监督约束机制，进一步完善债务信息披露制度五个方面着手，实现地方政府债务管理。具体而言，可通过进一步修订和完善《预算法》、《担保法》等，赋予地方政府更多的财权，规范举债程序、债务资金用途，强化政府举债责任主体地位，使地方政府事权与财权合理匹配；建立、健全债务项目评价机制、风险预警机制、监督约束机制，避免随意任意举债、遏止过度举债、加强债务资金“借—管—用—还”四个环节的监督力度，进一步完善政府债务信息披露制度，进一步强化对政府债务的监督约束力度。
第三，地方政府债务流动性管理。加强地方政府债务流动性管理，一方面可从化解存量债务风险和控制新增债务规模两个方面入手。另一方面，对于存量债务风险，应做到“分类管理，区别对待”，通过财政资金偿还、债务重组偿还、新增债务偿还，通过转移支付、申请减息免息等形式加以化解。对于历史上形成的“坏账”、“呆账”债务，核实后进行上报，在批准后依法予以核销。对于新增债务，应严格控制其规模，做到合理规划，合理举债，同时培育新的地区经济增长点，拓宽财政增收的空间，提高地方政府的财政收入。同时，完善转移支付制度，对经济欠发达的地区和基层财政予以更多的政策、资金支出，减少地方政府过度负债，防范债务风险发生。
第四，地方政府债务盈利性管理。总体而言，地方政府债务盈利性管理可从提高债务资金使用效益和降低债务资金使用成本两个方面加强。具体而言，可通过优化调整债务结构、合理搭配中长期债务、避免资金闲置、严格审核债务用途、确保资金用于收益稳定项目、带动有效多元性投资、优化机构减少财政压力等方面提高债务资金使用效益，从而降低债务资金使用成本。同时，可通过与银行等金融机构订立优惠条款等形式，提高资金盈利性。
（作者分别为河北科技大学助理研究员，四川大学博士研究生）
【注释】
①③⑤王桂花，许成安：“新型城镇化背景下地方政府债务风险动态管理研究—理论分析与模型构建”，《审计与经济研究》，2014年第4期。
②⑦成涛林，孙文基：“新型城镇化视角下的地方政府债务管理探讨”，《南京社会科学》，2015年第2期。
④刘雪松：“地方政府债务风险问题思考”，《财经问题研究》，2014年第5期。
⑥芦亮：“新型城镇化背景下地力政府融资平台的债务风险问题研究”，《中央财经大学学报》，2013年第9期。
⑧⑨张博：“我国地方政府性债务成因分析与风险治理”，《求索》，2013年第5期。
⑩王乾筝：“如何化解地方政府债务风险”，《21世纪经济报道》，2014年8月18日。
责编 /于岩（实习）
