政府决策民主改革的路径选择
在明确了决策民主的重要功能基础上，如何更加有效地推进政府决策民主的实现是一个实践层面的难题。本文认为，我们可从政策过程中的两个阶段来推进政府决策民主：议程设定阶段和实际决策阶段。
议程设定阶段。所谓议程设定，指的是某个公共问题引起了政府的关注并进入到政府议事日程之中。在实际的日常社会生活中，通常存在着难以计数的公共问题，这些问题数量众多，纷繁复杂。但是通常只有少数的问题引起了政府的关注，而只有更少的问题最终进入到政府决策的议事日程之中。⑤不少国家出现了治理危机或治理失败，从这个角度来看，就是政府在议程设定方面存在着严重缺陷，导致了大量的社会问题和矛盾并没有得到政府的重视并进入到政策议程之中。造成这种状况的原因是多方面的，一种情况是政府政策议程设定被少数利益集团所把持，这导致了真正和紧迫的公共问题难以进入到政府的议事日程之中，或民众的利益诉求难以充分表达出来并被政府吸纳进入议事日程。另一种原因是政府自身的结构体系与社会压力之间存在着体制上的障碍，亟待解决公共问题和民众诉求难以被政府感知并诉诸公共政策。上述情况的出现，都会导致政府的议程设定出现严重的问题，导致政府治理的失败。要解决议程设定存在的上述问题，最为根本的解决方式就是提升议程设定阶段的民主化水平。通过民主程度的提升，让真正的公共问题充分表达出来，这样使得民众的利益诉求得以表达并被政府议程设置所整合起来，从而形成较强的政策动力，推动科学合理的政府决策的形成。
从上述讨论不难看出，推进政府决策的民主建设首要的任务是在议程设定阶段提升民主的水平。具体而言，可以从如下两个方面入手加以推进。一方面，充分发挥现有的人民代表大会和政治协商会议在议程设定方面的作用。从政治学理论上讲，人民代表大会是我国的代议机构，在政治过程中，人民代表大会发挥着收集民意和表达民意的政治功能。政治协商会议是我国政治生活中参政议政的重要机构，为各级政府的治理活动提供了重要的政策咨议职能，其同样能够发挥表达民意的作用。近年来，人民代表大会和政治协商会议发挥着越来越积极的作用。政府的诸多政策议程是由它们发起的或 发挥着重要的影响。在未来，人民代表大会和政治协商会议在影响政府议程设定方面的功能还具有比较大的提升空间。在这方面，我国的人大和政协制度在机构的专业化、职能的提升、代表和委员的专任化等等方面，都具有较大的改革空间。通过这些改革，我国的人大和政协能够在政府议程设定方面发挥更加积极的作用。
另一方面，更加有效地发挥媒体尤其是新兴媒体的功能，让媒体成为一个启动议程设定的重要动力。在现代政治生活中，媒体发挥着不可或缺的作用。由于其及时性的特征，媒体关注的问题能够在短时间内吸引住公众的注意力，对于政府形成相当的压力，从而引导某个公共问题尽早被政府感知并进入到政策议程。从实际的功能上看，媒体已经成为表达民众意见和诉求的重要平台。因此，发挥媒体的功能能够更加有力地推进议程设定的民主化建设。纵观近年来重大决策的落实，媒体的集中关注和深度报道事实上发挥着巨大的推进作用。在未来推进决策民主化的改革中，进一步提升媒体的作用是重要的改革方向。
实际决策阶段。实际决策阶段指的是某个问题已经进入到政府的议事日程之上，政府对此已经形成了相应的政策意向并形成了可供选择的政策方案，在这些备选方案中选择最优的方案。在这个阶段，决策民主同样需要加以推进。在这个阶段更加充分的发扬民主才能够使得最终的决策最大限度地符合民意。具体而言，实际决策阶段的决策民主需要从如下三个方面进行。
首先，加强实际政府决策过程中的民主讨论和协商程度。从政策过程的角度看，尽管对于某个公共问题的关注已经进入到政府的政策议程之中，但是这不等于最终决策的形成。在最终决策形成之前，各个不同的备选方案之间需要进行广泛而深入的讨论，相关的利益群体之间仍然要进行频繁的协商或妥协。只有通过上述民主的讨论和协商过程，才能够在决策备选方案中选择出最优的决策方案。
其次，提高政策审议的透明和开放程度，避免部门利益对于政府决策的干预和扭曲。民主政治要求政治决策过程保持透明和开放，确保民众的知情权和表达权。从公共选择理论的角度看，政府作为一个复杂的科层体系，在日常运转的过程中其自身会形成特定的观念和利益。在政府决策的过程中，避免政府部门观念和利益对于决策的影响是至关重要的。对于我国而言，这一点值得我们关注。由于在计划经济时代我国经历了全能政府的发展阶段，在政府与市场的关系，政府与社会的关系方面，政府都具有决定性的影响。改革开放以来，尽管政府职能进行了转型和调整，机构进行了裁撤和精简，但是政府决策的过程中部门利益的影响还是直接或间接在发挥着作用。⑥在实际决策的过程中，各部门常从自身利益出发，而不是从公共利益出发，这直接影响到决策民主的程度，并最终破坏了政府决策的质量。从这个意义上讲，推进政府民主决策就是要积极破除部门利益的樊篱，确保政府决策的公共性。从实践层面看，进一步推进政府机构的改革和职能的转换是解决上述问题的根本之道。
最后，在政府决策过程中践行群众路线，深入群众之中了解群众的反馈，用群众的意见修正和完善已有的决策，提高群众对于政府决策的满意度。群众路线是党执政兴国的重要法宝，是中国革命实践中的优良工作作风。从决策的角度看，群众路线不仅仅是一种执政理念和执政方式，同时也是一种决策的方式。这种决策方式实现了决策者走出官僚体系和将政策过程中利益相关者请进官僚体系，能够有效确保决策相关信息的传输和回馈，从而提高决策的质量。⑦在政府进行实际决策的过程中，践行群众路线是推进决策民主的重要方式。政府决策者不能仅仅在办公室规划决策，也不能仅仅被动地等待着群众的利益表达，更应该积极主动地走出去，深入到基层民众之中，了解民众的偏好和利益诉求，将其转化为政府的政策。这种主动深入民众而不仅仅被动等待着民众的诉求，是群众路线对于政府决策民主的重大启示。
综合上述的分析，本文认为，政府民主决策需要在议程设定和实际决策两个阶段共同努力，来推进我国政府决策的民主建设。从根本上讲，只有更好地提高政府民主决策的水平，我国政府的治理能力才能够随之提升，从而为深入推动改革创造更好的制度条件。
（作者单位：南京林业大学南方学院）
【注释】
①彭国甫：“当代中国政府机构改革与职能转变”，《湖南社会科学》，2000年第2期，第32~34页。
②周光辉：“当代中国决策体制的形成与变革”，《中国社会科学》，2011年第3期，第101~120页。
③孙立平：“利益关系形成与社会结构变迁”，《社会》，2008年第3期，第7~14页。
④郑辉，李路路：“中国城市的精英代际转化与阶层再生产”，《社会学研究》，2009年第6期，第65~86页。
⑤徐增辉，刘志光：“政策议程设置的途径分析”，《学术研究》，2009年第8期，第60~65页。
⑥石亚军，施正文：“我国行政管理体制改革中的‘部门利益’问题”，《中国行政管理》，2011年第5期，第7~11页。
⑦王绍光：“不应淡忘的公共决策参与模式：群众路线”，《民主与科学》，2010年第1期，第47~49页。
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