【摘要】改革开放以来，中国政府经历了巨大的变革历程。政府的决策民主是未来改革的重要方向。政府决策民主发挥着提升政府治理水平、深化民主政治建设和重塑改革动力的三重功能。未来的政府决策民主改革需要在议程设定和实际决策两个阶段共同推进。推动决策民主能够有效提升政府的治理能力，为深化改革和民主建设奠定基础。
【关键词】决策民主 政府改革 群众路线
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
在三十多年的改革历程中，政府自身经历了历史性的改革，从总体上看，政府改革可以从两个向度来解析：从结构上看，改革开放以来我国进行了八次政府机构改革，期间政府的职能部门经历了巨大的变化；从功能上看，政府适应于计划经济向市场经济体制的转型，将功能转换的重点放在了监管和服务方面。①鉴于政府在现代社会生活中所发挥的巨大作用，进一步推进政府的改革将会对进入攻坚阶段的改革实践产生重要的促进作用。从这个意义上讲，政府改革将是未来改革总体设计中不可或缺的重要部分。
从中国政治体制改革的总体趋势来看，不断推进政治体制的民主化是改革的大趋势。改革开放以来，鉴于文化大革命所造成的历史性悲剧，邓小平在改革总体格局中将推进政治体制的民主化作为改革的核心内容。20世纪80年代，决策的科学化改革就已经被确定为政治体制改革的内容。随着我国已进入到改革的攻坚阶段，政府在进行经济社会事务的管理过程中所面临问题的复杂性和艰巨性也大大增加，如何进一步提升政府管理的水平，更好地适应我国改革发展的需要将是未来政府改革的方向。从政府自身的进一步改革和中国政治体制民主化两个方面综合考虑，本文认为，决策民主应该成为未来政府改革的重要改革方向。这一判断基于如下两个方面的理由：一方面，从改革的难度来看，推进政府决策的民主化所面临的阻力比较小，有利于保持改革的持续性。进入攻坚阶段的改革，所面临的阻力也愈加明显。在这种情况下，如何选择一个切实可行的改革切入点就决定着改革能否顺利的推进。另一方面，推进政府决策的民主化改革，其政治风险在可控范围之中。
政府决策民主改革的功能解析
回顾历史，改革开放以来，我国始终将决策的民主化作为政治体制改革的重要方向。经过三十多年的实践，我国政府在决策的民主化方面取得了长足的进步，有效地服务于改革开放的总体发展。②考虑到现阶段我国发展的状况，进一步推进政府决策民主的改革具有如下几个方面的功能。
首先，政府的决策民主是政府治理复杂的经济和社会的基本要求。改革开放以来，我国顺利实现了计划经济体制向市场经济体制的转型。与计划经济时代相比，市场经济条件下经济活动变得日趋复杂化，这种外在环境的变化导致了政府决策环境发生巨大的变化。如果说在计划经济时代，政府通过严格的指令性经济计划和生产资料公有制，能够实现对于经济活动的严格管控，那么在市场经济时代，随着所有制结构的多元化和市场在资源配置中发挥基础性作用，政府对于经济活动的管控程度大大降低。在这种情况下，经济活动随着改革的深入变得多样化和复杂化。伴随经济体制改革的深入，我国的社会结构也随之发生了深刻的变化。在改革开放前，我国社会呈现出低度的流动性，社会成员在阶层之间的流动程度较低，人员的地域流动由于传统城乡制度的束缚近乎停滞。改革开放以来，由于传统计划经济体制发生了根本性变化，社会领域的自主性被大大激发了出来。社会成员的思想观念变得多样化，利益结构复杂化。社会领域的这种变化也导致了政府决策环境发生了显著的变化。
其次，政府决策民主是推进我国民主政治建设持续发展的重要途径。从世界范围内来看，民主政治的成功实践不是一蹴而就的，而是一个漫长而复杂的选择过程。在看到民主政治带来的诸多益处的同时，我们还需要看到民主政治所可能导致的政治风险乃至政治动荡。只有在符合本国国情的前提下，采取合适的改革战略，一个国家的民主政治才能够建立并持续运转起来。从现实性的意义上，尽管实现民主是人类千百年来的政治理想，但是在实践中民主的成功运作却需要丰富的政治智慧，选择恰当的切入点和改革路径。
考虑到我国现阶段的国情和改革所处的攻坚阶段，进一步推进民主政治的改革更是需要慎重设计和选择。更具体的说，我国进一步推进民主政治需要在两个难题之间保持平衡：一是保证民主政治改革的持续性，即必须持续不断地推进民主政治的改革进程，使之不陷于停滞状态；二是保证民主政治的改革在确保政治稳定和规避政治风险的前提下进行。只有同时实现上述两个任务，我国的民主政治改革才能取得最佳的结果。从这个意义上讲，推进政府决策民主是现阶段我国民主政治改革的十分合适的路径。具体而言，推进政府决策民主的改革相比于其他的改革方案，具有如下三个优点：第一，决策民主能够保持政治体制的延续性和民主改革的可控性，有效降低改革的不确定性和政治风险。任何改革都会面临着风险，政治体制改革尤其如此。推进决策民主改革是在现有的制度框架下，在政府政策过程中积极发挥民主的功能，这能够维持制度框架的稳定性，同时改善现阶段决策的不足，从总体上看，改革的风险被降到最小的程度。第二，决策民主能够提高政府政策的科学化水平，从而有助于政府治理水平和合法性的提升。决策民主的着眼点在于提升决策过程中的民主程度，将政策过程中相关利益群体的诉求和意见纳入到政府决策过程中，使得决策结果更加合理和科学。对于政府的治理活动而言，高质量的政策是实现善治的重要基础；而决策民主就是提高决策质量的前提。从这个角度而言，决策民主对于提升国家的治理水平，增强政府的合法性具有积极作用。第三，政府决策民主注重政治实践过程，能够进一步提高官员和民众的民主观念，促进民主游戏规则的形成，为民主政治的发展奠定坚实的思想基础。
最后，政府决策民主是改革进入攻坚阶段重塑改革动力的重要方式。经过三十多年的改革，我国已经进入到改革的深水区，改革难度大大增加，改革的前景也具有了一些不确定性。具体而言，改革面临着三个方面的难题。首先，三十多年的发展已经事实上形成了各个不同阶层或群体的利益格局，换言之，我国现阶段的利益结局已经慢慢稳固下来。如果说改革开放初期，计划经济体制下的利益格局被不断地破除，那么现阶段，随着市场经济体制而确立的新的利益格局正在形成之中。③可以说，逐步成型的利益格局一定程度上会成为未来的进一步改革不可忽视的阻力；而改革能够具有持续性则在相当程度上取决于能否克服已有利益格局的阻碍作用。第二，在利益格局逐步固化的基础上，各个社会群体的阶层观念或身份认同也日趋明确。这种日趋固化的阶层或身份认同事实上对于进一步的改革构成了文化观念层面的阻力。近年来，日趋固化的阶层同样在思想观念层面进行着再生产的过程。在社会的精神生活领域，我们不难发现不同阶层之间的巨大差异和各自阶层之间的认同。第三，正如有研究所发现的，阶层自身的再生产趋势也越来越明显，阶层身份的沿袭也开始出现。④综合上述三个方面不难看出，进入攻坚阶段的改革正在面临着一些新形成的阻力。面对这种情况，如何凝聚改革的共识，重塑改革的动力是现阶段深化改革的重中之重。
