完善党内法规体系及其与国家法律体系衔接协调的困难
《决定》提出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，直接阐明了党内法规同依法治国的关系；指出完备的法律规范体系和完善的党内法规体系都是建设中国特色社会主义法治体系的具体内容，这直接阐明了中国政党法治的法制基础。因此，除了完善国家法律体系中的相关缺漏之外，完善执政党党内法规体系也是中国政党法治的必备之功，并且在依法管党治党的语境下，这种必要性更为突出。
“党内法规”这一概念，首见于毛泽东1938年在党的六届六中全会上的政治报告，此后，邓小平、江泽民、胡锦涛等领导人均对党内法规建设作过系列阐述，党的十四大将党内法规的表述写入了党章。按照现行规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规体系由党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则组成，党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。
制定具有内部效力的系列规则，对政党的成员、组织和工作制度等内容作出规定，明确党员权利义务、限制党内权力恣意，是现代政党建设的一条基本经验。中国共产党建构一套完善的党内法规体系是否弃人治，坚持依法执政，把权力关进制度的笼子里的现实要求。为此，近年来中共中央制定颁布了被称为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件备案规定》，第一个党内法规建设规划纲要《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017）》，以及《中国共产党统一战线工作条例（试行）》、《中国共产党党组工作条例（试行）》，修订了《中国共产党巡视工作条例》等系列党内法规与规范性文件，同时各级党组织还相继开展党内法规和规范性文件集中清理工作。
客观而言，这些努力推进了党内法规体系的形成和完善，是值得肯定的，但同时也应当直面党内法规体系建设所存在的一系列问题。比如，党内法规的系统性、整体性不足，距离“完善”的目标仍有不小差距；党内法规体系建设理论研究相对薄弱，对党内法规的历史渊源、地位作用、体例形式、产生程序等缺乏系统研究；有的党内法规与法律法规交叉重复，有的过于原则空洞、缺乏细节支撑，现实操作性不强；具有党内法规制定权的党组织在制定相关法规的过程中，鲜见在一定范围内公开征求党员或党员代表的意见建议，汇集党内智慧，民主立规和科学立规的制度机制有待发掘；党内法规与规范性文件备案的范围仅限中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件，而不包括党章和党的中央组织制定的党内法规和规范性文件，备案审查范围相对狭窄；党内法规的执行情况、实施效果由“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权”开展评估，实际操作弹性较大，可能发生党内法规制定与执行的步调不相一致，执行监督不到位的情形；党内法规作为党组织和党员的行为规范，党员应当充分知悉，且党内法规具有示范效应，其影响不限于党内，社会各界都很关注，《中国共产党党内法规制定条例》也规定“党内法规经批准后一般应当公开发布”，但实际运行尚有不足，个别“正式颁布”亦即并不涉密的党内法规并未公开，仅见于在内部传达学习和执行，引起了一些党员和社会各界的疑虑和误会，一定程度上消解了这些党内法规制定出台的积极意义。当然，可以预见的是，解决这些问题也绝非一日之功。
中国共产党代表着中国最广大人民的根本利益，党内法规是党从严管党治党的制度安排，宪法和法律是人民意志的体现。基于中国特定的政治现实，若国家法律体系与党内法规体系不能协调一致，不仅党的自身治理无法规范化和程序化，国家法律体系在既定宪法架构下亦不可能自足而有效发展。⑥宪法第五条第三款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《中国共产党党内法规制定条例》也重申，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”的原则。为此，《决定》明确提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的命题。
我们认为，实现党内法规同国家法律的衔接和协调，蕴含着多方面的意涵和目标，而要达致这些目标实际有着相当的难度。首先，“谁衔接协调谁”的问题。回溯我国政治史可知，党内法规的产生实际早于我国宪法和法律法规的制定，且由于过去一个时期法治不彰，存在“以党代法”、“以党代政”的情形，加之各类制定主体的法律素养、立规技术水平良莠不齐，因而党内法规可能存在与宪法和法律法规不相协调甚至是抵牾之处。反之，由于法律的滞后性，党内法规为因应党内生活变迁和当代中国社会的快速变化，在特定方面的规范确有“领先”的情形，需要法律法规及时或适时“跟进”。因此，党内法规与国家法律应当相互衔接和协调。其次，“如何衔接协调”的问题。党内法规与国家法律的衔接和协调以“保证党内法规体现党章和宪法的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一”的原则旨归，⑦具体可从四个方面展开：一是应当分别做好国家法律法规和党内法规特别是党纪的立、改、废、释工作，对于同实践要求不相适应的党内法规，应及时修订或废止；二是对于党内法规或党纪中已有规定，经过实践检验，适用于整个公权力系统或可推广适用于全体社会成员，并且可以由法律法规进行规范的，应当尽量通过法定程序承载于法律法规当中；三是对于立法法明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应做出规定，确有立法必要的，可向有权机关提出立法建议；四是对于法律既没有规定也不适合规定，同时也不是宪法保留或法律保留的事项，或者有些规范、要求尚不具备制定为法律成为全社会行为规范的条件的情形，可以首先通过对党员提出要求，先在党内实行，不断调整完善，辅以在全社会宣传引导，条件成熟时可再通过立法在国家层面施行。
这里，还需要特别对国家法律与党内法规衔接与协调当中的一个现实难题—规范冲突略作分析。所谓规范冲突，是指调整同一主体的同一事项同时有两个或两个以上的规范，且其规定不一致，相互矛盾，甚至相互抵触。此时就会产生选择适用其中一个规范，以及是否需要废止其他规范的问题。当然，国家法律与党内法规的规范冲突一般只会发生于党内，涉及党员、党组织和党务等事项。按照现行党内法规和《公务员法》等的规定，党员特别是党员干部和党组织具有双重属性，承受着双重义务规范：党员既是公民，又是党的成员，党组织既是党的组织，又是在国家层面活动、行使公权力的政治组织，因而同时受到宪法和法律、党章和其他党内法规的约束。加之中国共产党的先锋队性质，以及党模范地遵守宪法法律的纪律要求，党还会在各方面对党员提出更高更严的行为标准，亦即“纪严于法、纪在法前”。在这当中难免就会发生规范冲突。比如，在查办党员腐败案件的过程中，党的纪检机关的办案规范难免就会与公民人身权利和人格尊严保护的法律规范发生冲突，尽管当前的反腐机制有其现实合理性，但是否可以依据党员加入党组织就意味着主动放弃了一部分普通公民享有的权利和自由的论据，就证成应当选择适用党内法规而非国家法律，这无论在宪理法理还是党建理论层面，都值得再做深入探讨。此外，在中央决定完善宪法监督制度，要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的背景下，上述规范冲突也难免会引发违宪审查或违法审查的问题。关注此类规范冲突，无涉“党大还是法大”的问题，党的主张与宪法和法律体现的人民利益是一致的，这一点不容质疑。然而党内法规和国家法律在具体问题上的规范冲突却也是实际存在、无法回避的，以法治思维和法治方式处理好规范冲突是实现依法管党治党和中国政党法治必须解决的问题，倘若处理不好就可能损及法治的水平和权威。
中国共产党作为执政党，必然是中国政党法治建设的核心力量和关键场域，但若仅有法治的执政党，没有法治的参政党，中国的政党法治也就是不完整的。作为在中国政党政治格局中发挥独特作用的参政党，也应在领导党中国共产党形成完善的党内法规体系的同时，推进自身的制度体系建设，实行“制度建党”。2005年中共中央颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出，支持民主党派加强制度建设，“逐步建立一套适合民主党派自身特点、有利于促进民主党派工作规范化和科学化运行的制度，健全参政党的工作机制”。此后，各参政党在制度建设上取得一定成果，例如2007年底，八个民主党派相继修改了各自章程，成立了各自的“中央监督委员会”，并借鉴《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，制定了各自的党内监督条例，构建了自身的内部监督机制。但是，参政党自身的制度建设也面临着深层次的困境：其一，由于中国政党政治格局影响，民主党派章程的发展深受中国共产党政治路线的影响，缺乏个性和特色，各民主党派的性质、立场、主张、成员、组织等的趋同造成其章程的相似性，各民主党派政党形态不完善也致使其章程不健全。⑧其二，由于民主党派组织管理与发展方式，人、财、物分配管理方式的影响，民主党派也呈现科层化、行政化和官僚化的倾向，这种“民主党派不民主”的色彩自然也投射到各参政党的党内制度当中，限制了民主党派在服务社会、利益表达与协调关系等方面发挥自身的优势和活力。其三，参政议政、民主监督是民主党派的重要职能，但囿于自身性质和地位，各参政党对本党参政议政、民主监督的规范，特别是程序性规范还缺乏系统的设计和梳理，实际运作容易以该参政党组织负责人或处于具体领导关系的执政党组织负责人的主观意志为转移。随着《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的颁行，各参政党在此方面的制度建设即有拓展提升的空间，并且可以与执政党相应的党内法规相互呼应。
依宪执政、依法执政具体制度机制的缺失
依法执政是依法治国的关键，是中国共产党治国理政的基本方式，依法执政必然要求依宪执政，依宪执政、依法执政构成中国政党法治的实现机制，只有坚持依宪执政、依法执政，才能为中国政党法治持续积攒动能。然而，必须坦承，依宪执政、依法执政的现实与理想状态还有相当的差距，究其原因，很重要方面就是具体制度机制的缺失，并且主要是执政权力运行规则的缺失。一方面，法制是法治的基础，建立了政党法制，还需要包含着宪法法律至上、限制公共权力、权利保障等理念的制度机制使规范得以落实，走向政党法治。另一方面，执政党的执政活动除了实体合法性以外，也还具备程序合法性，执政党权限的法治化和执政活动程序的法治化是其主要内容，使得执政活动不能超越宪法和法律，并且按照实定的程序规范运行。因此，必须让依宪执政、依法执政依靠制度机制“运转”起来。现实问题主要有以下方面：
其一，宪法实施的制度机制不完善。宪法实施是宪法生命力的源泉，包括宪法关系主体对宪法的自觉遵守，也包括以法律手段纠正和制裁违宪行为，主要依靠宪法监督和宪法解释等制度机制来实现。在中国，宪法是执政党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，反映了执政党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的执政党的领导地位。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。简言之，遵守宪法，就是贯彻执行党和人民的意志；违反宪法，则就违背抵触党和人民的意志，必须予以纠正。
在国家治理和社会生活中，个别党组织和国家机关的立法、执法等权力行为涉嫌违宪而没有得到及时查纠，一些公民的宪法权利受到非法侵害而没有得到有效救济，这不仅损害了党和人民的利益，也严重损害了宪法的尊严和权威，长此以往甚至会动摇执政党的执政根基。究其原因，正是我国的宪法实施制度机制不完善，《立法法》等法律规定的备案审查程序框架不周延，也未能通过实践使之成熟定型，因而未能及时纠正违宪行为。此外，无论是依宪治国还是依宪执政，都需要“宪”精准明确、可具依凭，使执政权力和国家权力受到确认和规制，公民权利与自由得到保障和增进，在此过程中，较宪法修改更低廉高效的宪法解释必然不可或缺。然而我国自1978年宪法确立宪法解释权并将其赋予全国人大常委会以来，全国人大常委会尚未作出过真正意义上的宪法解释，大量在宪法实施过程中出现的宪法问题急需通过宪法解释得到阐明。
在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，以及推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制的现实需求已经十分迫切。过去总有人将宪法监督制度和党的领导对立起来，认为法律法规是在党的领导下制定的，国家机关也是在党的领导下行使国家权力的，如果通过宪法监督宣布某项法律法规或国家权力行为因违反宪法而归于无效，岂不是否定了党的领导权威？这种担心显然是多余的。社会主义法治要坚持党的领导，若基于贯彻党和人民意志，捍卫宪法尊严和权威的用意，执政党特别是中央领导机构对多层立法主体制定的规范性法律文件都细致审核，对执法和司法工作都亲力亲为地把关，其综合成本和现实难度都极其巨大。违宪行为当然应当加以避免和纠正，但由于主客观因素的影响，违宪行为的出现难以避免，法治先进国家也是如此。如果没有法律法规或国家权力行为因为违宪而被查纠，那么宪法监督制度也就失去了存在的意义。因此，法律法规或国家权力行为被宣告违宪不仅不会损害党的形象与威信，反而能以法治方式重申党的主张，起到杜弊清源的作用，党的领导可以直接体现在宪法规范运作的范畴，体现党的执政能力和政治智慧，对全国人民能发挥更正面直观的影响，同时，基于党中央树立的表率，也将促使各级党政机关的权力行为都符合宪法精神、尊重人民意愿。
基于法治的一般规律和中国法治的特殊境况，我们认为，在全国人大设立专门委员会性质的宪法委员会，通过制定《宪法监督法》、《宪法解释程序法》等法律，完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，由宪法委员会具体辅助全国人大及其常委会行使宪法监督和宪法解释等职权，应当是符合现行宪法法律、稳妥可行的方案。当然，这里必须要考虑一个问题，即法律法规和国家权力行为涉嫌违宪，经法定程序由宪法委员会审查、全国人大或其常委会决定，这是符合宪理法理和制度设计初衷的，但党内法规和政党权力行为是否也属于宪法监督的对象范畴？不可否认的是，中国共产党作为中国的执政党，与国家权力保持着极强的亲和性，其政党权力显现出极强的公权力属性，政策纲领对国家权力的行使和公民权利的实现影响甚巨，并且在个别领域或个别地方，“以党代政”、“党政不分”的情况仍然存在。然而，宪法的主要目的是规约国家权力、保障公民权利与自由，因而宪法监督的对象应该限于国家机关或特定个人的权力行为，且我国是实行代议机关监督模式的国家，如果将党内法规和政党权力行为直接纳入宪法监督的范畴，是否能为执政党所接受，是否符合人民代表大会制度，是否能真正起到监督执政党依宪执政的作用，也还需要审慎评估。
我们认为，一个现实可行的方案是，在现行《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》规定党内法规和规范性文件“有件必备、有备必审、有错必纠”，中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理的基础上，执政党首先在内部成立一个公开、独立、级别相对较高的类似法制审查委员会的机构，负责对有关国家机关报送党中央审核的国家法律等规范性文件的草案，以及党内法规和规范性文件是否符合党的主张和宪法法律进行审查，只有经过审查的法律草案才能按法定程序提请国家立法机关审议，经审查不符合要求的党内法规和规范性文件，应当予以纠正或撤销。我国宪法监督并非按照诉讼程序进行，因而在上述制度建构基础上，若有国家机关、公民或组织认为已经生效的法律违反宪法，则可按法定程序提出向宪法委员会审查要求或建议；若有国家机关、公民或组织认为已经生效的党内法规和规范性文件违反宪法，则可以针对涉及的条文向宪法委员会提出审查或解释宪法的要求或建议，全国人大常委会作出相应的决定或宪法解释后，党内法制审查委员会再依据决定或宪法解释对涉及的党内法规和规范性文件作出处理。
其二，运用根本政治制度，通过人民代表大会执政的机制不完善。从理想状态而言，依宪执政、依法执政的方式是党通过宪法法律规定的形式进入政权组织，成为国家政权机关的领导党。由于执政党长期对革命路径的依赖，形成重视执政事实，轻视内在价值的惯性，也由于党组织及其领导干部不习惯甚或完全没有具体的法律可供依凭，行使执政权力的程序混沌、边界模糊，各项国家权力似乎都可归于党的一元领导之中。从过往的政治实践来看，党组织和领导干部直接干预国家机关具体事务的情况时有发生，一些党组织和领导干部违法行使权力，以言代法、以权压法、徇私枉法，不符合依法执政、依宪执政的要求，破坏了宪法法律规定的国家权力秩序。对此，《决定》明确提出，“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。
党对国家机关的领导，主要是政治领导、组织领导和思想领导，而不是彼此不分，甚至可以包办代替。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。按照宪法和法律规定，各级行政机关、审判机关和检察机关都由同级人民代表大会产生，对其负责，受其监督。因此，只要执政党遵循人民代表大会制度的制度机理和内在逻辑，提升人民代表大会的实然地位，领导好人民代表大会这个国家治理的关键制度平台，将党的主张通过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员，确保人民代表大会和其他国家机关依照宪法和法律行使职权，就能够实现党对国家政权的掌控，这是在宪法和法律框架内，实现依宪执政和依法执政的最佳途径。
当然，要通过根本政治制度坚持党的领导，落实依法执政，还需要补充一整套的执政权力运行规则，否则在缺乏实体和程序规范保障和制约执政权力的情况下，就仍然会发生以领导人员意志和注意力为转移的权力恣意。在以国家法律规定党行使执政权力程序和边界存在现实困难的情况下，一个可欲可为的方案是在恪守宪法和法律规定的基础上，先以党内法规的形式廓清党执政行为的程序和边界，明确党组织与国家政权机关的关系，行使执政权力的方式、步骤和范围等实体和程序问题，使党的执政行为有真实、明确的规范可以依凭并且受到规制，待条件成熟时再将相关规程上升为国家法律。
其三，监督依法执政的机制不完善。执政党的巨大权力和超级影响，使社会的安危、人民的福祉都系于执政本身的质素，党内腐败现象使人们抱有一定的忧虑。对此，《决定》提出，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”，“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。中共十八大以后，强力反腐肃贪、党内制度创新成为社会瞩目的焦点。诚然，以巡视工作等为载体，反腐取得重大成效，受到社会各方的支持和期许，但也应注意到其中存在不足，比如社会组织和公众、舆论媒体还未能发挥其应有的监督能量，巡视模式容易使地方党政官员滋生助长“不求有功，但求无过”的惰政怠政思想。
中国社会结构处于不断变化中，社会各阶层的流动、分化和组合日益加快，新的社会阶层及社会团体、民间组织持续萌发。同时，随着社会的发展进步，公民的知识结构和深度持续拓展，公民的参与精神和公共理性也有较大提升。因而，依法执政的监督不能完全寄望于执政党的自觉，外在监督和控制力量的强大和惯常性，也是防止腐败的有效良药。执政党在工会、妇联、共青团、各种学术团体、志愿者组织、经济组织等团体中一般都设有自己的组织或代表，并且其书记还担任这些团体的负责人，或者实际居于“一把手”的地位。这种关系格局严格说来不符合执政党与非政治性社会组织的关系，它不仅限制了这些组织的独立性，而且使这些组织像政府机关一样形成二元结构的局面，不利于其正常成长。⑨让新闻媒体、社会组织更多地回归社会性和民间性，使他们恢复和发挥应有的活力，对执政行为敢监督、会监督、监督有实效，这也是政党法治所需要的重要制度安排。在此方面，现行管理体制显然应当作出相应的调整。
在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，中国政党法治的命题的确到了应当认真“解题”和“答题”的时点。若基于中国政党政治的基本格局，遵循法治和政党法治的一般规律，合理借鉴外国政党法治的有益经验，直面困题，系统分析和设计，按照中国政党法治的逻辑构成循序渐进，那么中国政党法治的未来是值得期许的。
（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”的阶段性成果，项目编号：14JZD003）
【注释】
①崔英楠：“德国的政党法治化给我们的启示”，《法学》，2005年第7期。
②姜士林，高振全：《资产阶级政党及其制度》，北京：群众出版社，1986年，第138页。
③华毅：“世界政党立法的概况和我国政党立法的若干问题”，《中央社会主义学院学报》，1994年第3期。
④要战通、王际全、李涛：“吸收和借鉴人类政治文明成果”，《学习时报》，第150期，2002年9月2日。
⑤林怀艺：“我国的政党立法问题探析”，《华侨大学学报》，2004年第2期。
⑥田飞龙：“法治国家进程中的政党法制”，《法学论坛》，2015年第3期。
⑦黄树贤：“大力加强党内法规制度建设”，《人民日报》，2014年12月16日。
⑧孙照红：“民主党派章程发展的特点”，《福建省社会主义学院学报》，2011年第5期。
⑨严存生：“法治国家建设的政党之维”，《金陵法律评论》，2011年春季卷。
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