国家法律体系中政党制度安排的缺失
2011年，十一届全国人大四次会议宣布，“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。然而，从政党法治角度审视当前的法律体系，必须承认政党法制在国家法律体系中的建构还有许多缺憾。在宪法层面，现行宪法关于政党法制的安排主要体现在《宪法》序言、总纲第五条和修正案第四条、修正案第十二条之中，如果对第三十五条关于结社自由的规定作宽泛的解释，也可以推导成为有关政党法制的宪法安排。
《宪法》序言第七自然段确认了中国共产党的领导权和执政地位。序言最后一个自然段表明：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。第五条第三款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”上述两项规定确认了中国各政党在中国法制总框架中的位置与职责。
序言第十自然段阐明：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。……中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”修正案第四条在此段落补充规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这些内容确定了我国“一党领导，多党合作”的政党政治结构，也确认了中国人民政治协商会议作为统一战线和多党合作重要载体的政治法律地位。
应该说上述有关政党法制的宪法安排，基本确立了中国政党活动的法律框架，为政党活动的有序化、法制化奠定了重要基础，但这些安排也存在重要的缺失，表现在：其一，主要以宪法序言来体现，存在效力不充分的问题。宪法序言无疑是有效力的，它的效力来自于两个方面：一是符合中国政治关系的现实而具有事实上的合法性；二则因为宪法整体应具有法律效力，作为整体投射的部分当然不能没有法律效力。但宪法序言部分通常缺乏宪法规范所应具有的逻辑结构，因此其效力不具有直接性和自足性，而只能通过与其他法律规范的结合才能发挥作用。其二，现行宪法的安排过于偏重制度安排本身的政治性，而忽略了政党法制的宪法安排也是政治文明的重要指征。政治文明应更多地保持价值宽容和价值中立，注重技术操作的设计，注重对各国先进政治文明成果的借鉴和吸收。正如有学者所指出的，当下“应着眼于对政治文明成果本质属性的理论思考，突破姓‘社’姓‘资’的主观偏见，借鉴和吸收人类政治文明成果，这实际上已成为当前进一步解放思想的理论突破口”。④其三，现行宪法对多党合作的规定有待修改和补充。一是现行宪法没有规定多党合作和政治协商是一项基本的政治制度，应该对宪法序言的表述作进一步充实，同时可考虑在宪法正文中明确规定各民主党派在国家政治生活中的地位、作用和行动准则；二是要通过一定的条文规定政治协商会议的组织和职权问题；三是如果中国政党政治格局就是一个执政党和八个参政党的固化，那么在宪法文本已经列举中国共产党的名称后，也应明确列举宪法承认的各民主党派的名称，以体现各政党平等的法律地位，如果政党政治格局是开放的，那么就应以适当的条文来表现政党开放和发展的空间。其四，现行宪法对共产党作为执政党的法律地位、执政组织形式和执政法律程序缺乏明确规定，导致共产党的执政缺乏法律规则构建的基础，从而导致执政的权利与义务不明确，执政的法律界限也不清晰。
如前所述，制定政党法或单行法律是其他国家政党法治在法律层面所作的具体安排，也是落实宪法相关规定的具体途径。在改革开放特别是依法治国方略确立后，我国有无必要制定《政党法》持续成为学界讨论的热点问题，并且出现了两种截然相反的意见。
一种意见认为我国不宜制定《政党法》，理由主要有：其一，西方国家并非有政党就有政党法，我国目前的政党政治格局偏重于党际协商与合作，没有根本的利益冲突需要制定政党法来调整；其二，政党法的核心内容在于规管政党与国家政权的关系，而中国政党与国家政权之间关系的成熟状态为何，在理论和实践上还都有待探寻；其三，与“一国两制”的国家政治结构相对应，政党法如何应对我国不同法域政党存在的复杂问题，寻找普遍性的调整规范，这在立法技术上存在相当的困难；其四，制定政党法势必难以回避组织新党的问题，如果政党法仅按照政治现实对共产党执政、八个民主党派参政的政党政治格局加以定型化，那么就很难在法理上对限制公民结社自由的宪法权利自圆其说，导致在人权保障进程和国际观瞻等方面陷于被动。
另一种意见则认为我国应当制定《政党法》及其实施细则，主要考量是宪法的若干条文作为我国政党制度法律化的重要成果，已经为政党制度进一步法律化奠定了基础，并且制定政党法也是从严治党、遏制腐败之需，依法治国的当然之意。有学者还进一步对政党法的内容和结构进行了设计，比如有学者建议政党法应当由六部分组成，一是序言，规定中国政党制度的创立和发展，中国各政党的名称及其在国家政治生活中的地位，中国政党制度在国家政治、经济和社会生活中发挥的作用等。二是政党的权利与义务，规定政党必须在宪法和法律范围内活动，其合法权益受法律保护；政党负有反映和代表一定阶级、阶层或群体利益与要求的责任，并可根据各党派的不同特点和国家在一定历史时期的总任务、总方针，制定自己的纲领和章程；政党的组织发展和党员管理等。三是政党的组织原则，规定政党按照民主集中制原则组织，党内生活符合民主集中制原则；政党的中央、地方和基层组织的关系；政党内部组织结构的一般性规定；政党的各级领导机关和领导干部除特殊情况外，均由选举产生，并按照符合社会主义政治文明和政党文明的原则逐步扩大政党内部和政党之间的竞争因素。四是政党的活动准则，对执政党和参政党在国家权力机关、行政机关、司法机关、武装力量、社会团体、基层单位的活动范围、活动方式、活动程序，对执政党和参政党在政协中的活动方式等做出明确规定。五是政党活动经费的来源、分配、使用和管理，对政党活动经费实行自筹与国家财政资助相结合的办法做出具体规定。六是政党违宪行为的审查与制裁，设立专门机构专司对国家机关、政党组织、社会团体行为的合宪性审查之职，使执政党与参政党既有权利赋予又有义务约束，同时还有可诉的责任追究机制。⑤
诚然，中国政党制度的合法性除了建立在历史事实和人民的民主认同的基础上之外，更重要的是要嵌入法治的架构之中，解决组织和行为的合法律性，在此意义上来说，在国家法律层面完善政党法制确为势在必行。然而，正如上述两种对立观点所呈现的一样，忧虑者直面中国《政党法》制定目前面临着的意识形态瓶颈和立法技术障碍，而赞同者多是以政治话语言说法律问题，即便提出了详尽的立法建议，其内容还牵涉结社权利、政协法律地位、预算制度和违宪审查制度机制等前设问题，一部政党法似乎不可能一劳永逸式地解决这些问题。另外，宪法序言仅陈述性地叙述到政党制度的有关内容，宪法的文本并没有授权人民代表大会制定专门性的政党法律，人民代表大会能否将制定政党法视为自主性职权，换言之，全国人民代表大会立法权是否存在边界？这些都是需要在理论上论证的问题。况且，中国共产党依法执政尚在起步探索，以及中国社会的急剧转型等变量的存在，似乎也都显示《政党法》的制定时机并不成熟。
当然，也有人会提出，政党法制在国家层面的建立，可以通过政治协商会议这个中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构来实现，比如以政协章程、政治决议甚至“惯例”等形式达成。然而，诚如前文所述，政党法制涉及政党权力的运作、政党与国家机关的关系、预算制度和公民宪法权利等一系列问题，有的属于法律保留甚或宪法保留事项，按照宪法和法律的规定，只能通过修宪、全国人大或其常委会立法的形式决定。尽管政协组织多年来为其活动的制度化、权威化作出了努力，但从法理角度而言，在政协组织的法律地位还有待进一步廓清的情况下，若由其出面制定我国政党政治的相关制度规则，其合法性和正当性必然会引发人们的深度质疑。
