图1：国家公务员伦理审查委员会结构示意图
资料来源：根据国家公务员伦理审查委员会资料整理。
委员会人员构成及管辖范围。委员会由会长及委员四名组成。其中委员为部内委员1名，外部委员3名。会长及委员可以兼职。会长总理会务，代表审议委员会。成为会长及外部委员的条件是，人格高洁，能够公正地判断保持职员职务伦理，且具有法律或社会学识渊博。同时还要求具有超过二十年的职员（除检察官）工作经历，在参众两院批准后，由内阁任命，内阁可以从人事官中任命其中一名委员—部内委员。
根据《国家公务员伦理法》第四章第十一条规定，该委员会具体事务包括：提出有关伦理规程的制定，修改及废除；有关维持国家公务员伦理事项的调研及企划；综合企划及调整为维持国家公务员伦理而举办研修活动；审查各种报告；制定并修改在违反伦理法时的处理基准；在发现有发生违反伦理法等嫌疑时，负责实施调查、惩戒手续，批准惩戒处分；对各部委等进行指导、提建议、要求采取必要措施等内容。
开展的业务及效果。委员会自成立以来，开展了以下各种活动，取得了一些成绩。但从调查结果看，其绩效并没有完全达到预期效果。
第一，有计划地定期实施伦理研修讲座及效果。为彻底普及该法及为各部委培养伦理研修指导员，该委员会以各部委的伦理事务负责人等为研修对象，在全国十个城市实施了伦理制度说明会，另外还开发出各种研修的教程及教材。根据委员会对2011年度参加该研修活动的学员进行问卷调查结果显示：39.7%的参加者认为该会“很有帮助”，56.1%的参加者认为“起到一定的作用”，只有2.1%的参加者认为这种活动“毫无作用”。①第二，处罚违反法规的国家公务员。根据国家人事院的统计，从2000年度执行《国家公务员伦理法》开始到2007年度，该委员会共处罚574人。处罚最多的部委是厚生劳动省、社会保险厅、国税厅及国土交通厅。处罚的主要依据是“接受利益相关者的赠与”（135人）、“接受利益相关者无偿提供的服务”（102人）“接受非利益相关者的赠与”（99人）以及“与利益相关者共餐”（98人）②。第三，审查各部委提交的《赠与报告》等报告书。2011年度，该委员会共审查了国家公务员提交的《赠与报告》等报告2935份。其中与提供金钱及物品相关的为55件（占总数的1.9%，下同），与提供饮食等相关的为1486件（50.6%），与报酬相关的为1394件（47.5%）。与去年同期相比，总数增加了63件（增加2.2%）。提交报告的职员为646名。审查结果除一件以外，均符合相关规定③。第四，修改《伦理规程》的建议。2005年2月8日，在《国家公务员伦理规程》实施五周年之际，该委员会汇总了各方面意见及分析问卷调查结果，通过多方讨论，最终向内阁提交了有关制定、修改《伦理规程》内容的意见书。第五，举办宣传活动。为使国民能理解国家公务员伦理法及规程，委员会特地制作了各种宣传册，发给国家公务员、经济团体以及与国家公务员有接触机会的民间企业。此外，还将每年12月1日至7日的一周定为“国家公务员伦理法周”，期间举办各种活动。开设了公务员伦理热线电话及专用电子邮箱，接受市民举报。举报形式分为匿名举报及实名举报，如果是实名举报，还会向举报者通报调查及处理结果。第六，寻求民间及各部委的协助。该委员会还拜访了全国各地的经济团体，就伦理法及伦理规程要点进行说明，同时请求他们协助该委员会对其所属会员企业进行法规宣传活动。各政府部门也同时展开类似宣传、学习活动。第七，组织“国家公务员伦理感”民意调查。根据委员会每年实施的问卷调查显示，2003年国民认为“国家公务员伦理感很高”及“国家公务员伦理感整体很高，但还有部分较低”的占44.9%，认为“国家公务员伦理感很低”及“国家公务员伦理感整体很低，但有部分较高”的占32.3%。2010年11月同样调查结果显示，国民认为“国家公务员伦理感很高”及“国家公务员伦理感整体很高，但还有部分较低”的占54.4%，认为“国家公务员伦理感很低”及“国家公务员伦理感整体很低，但有部分较高”的占22.4%④。
通过上述分析可知：日本国家公务员审查委员会自设立以来，虽然开展了一系列活动，取得了一定的成果。但其发挥的作用还有一定的局限性。究其原因如下：首先，与该委员会不太重视对外宣传活动有着密不可分的联系。该委员会比较重视对口研修、宣传等，对普通市民的宣传除每年的宣传周、说明会之外，很少进行广泛宣传活动。其次，由于该委员会只是负责监管国家公务员伦理中的一部分内容，对于贪污、性干扰等问题并不涉及。最后，一般认为，国家公务员伦理还包括防止私吞、贪污公款，性干扰等内容。而该委员会只负责防止国家公务员边缘性腐败行为⑤。而对地方公务员、自卫队等伦理的监管并不在其职责范围内，存在一定的局限性。根据上述数据可知，国民对国家公务员伦理的印象有些好转，但还不尽人意。而一般国民日常生活一般接触到的是地方公务员。
启示
综上所述，我们认为，中国在构建该机制时应该注意一下几点：
首先，设置专门组织机构。在制定具有中国特色的公务员伦理监管制度时首先要设置专门的监管机构，通过明确分工可以避免多机构监管时出现的互相推诿现象，提高监管效果。同时还要捋顺与刑法等有关贪污、侵吞公共财物的法律关系，并要建立相互协作制度。其次，依靠各方力量齐心监管。在监管公务员伦理过程中，不仅要依靠专门的监管机构，更要依靠民众的力量对提高公务员职业伦理进行协助及监管。再次，广泛宣传法规。不仅要坚持日常宣传与设立宣传日（周）并举的宣传制度，还要灵活运用各种新式传播手段进行广泛宣传。最后，法规要具有可操作性。在制定法规时，应该简单明了，易于操作。既要包括与利益相关者及非利益相关者交往时应该遵守的准则，也要包括对性干扰等伦理的监管，努力清除公务员违反职业伦理的行为，切实提高公务员秉公执行公务水准，提高我国行政机关的信誉度。
（作者单位：海南师范大学经济与管理学院）
【注释】
①［日］石田荣仁郎：“国家公务员伦理法及伦理规程—制定的背景、内容及实施状况与今后的课题”，《近畿大学法学》，2002年第1期，第83～106页。
②《证券调查组·K.纪实证券丑闻》，东京：第一企划出版社，1991年。
③［日］本吉正雄：《日本银行内幕人》，东京：广济堂出版社，2006年。
④周实，刘亚静：“日本《国家公务员伦理法》的特征及启示”，《东北大学学报》（社会科学版），2006年第1期，第56～59页。
⑤日本国家公务员伦理审查委员会：《国家公务员伦理教本》，东京：大藏省印刷局，2000年。
责编/丰家卫（实习）
