【摘要】英国结束委任统治之后，联合国通过分治计划在巴勒斯坦分别建立犹太国和阿拉伯国。此后巴以冲突爆发，联合国在制止战争、恢复中东和平方面做出了不懈努力。联合国的安全观在此过程中也发生了转变，非传统安全在巴以和平中的重要性凸显。在巴以问题的未来发展中，联合国仍将发挥重要作用。
【关键词】以色列 巴勒斯坦 联合国 分治计划
【中图分类号】D55 【文献标识码】A
联合国是第二次世界大战后成立的，旨在推动和维持国际和平与安全的组织，而巴勒斯坦—以色列问题（以下简称巴以问题）是联合国成立后所需处理的第一起严重的地区性冲突事件。从联合国初创迄今已七十年，巴以问题亦已经历六十多载风雨，文章旨在分析随着巴以问题的新发展，联合国如何在其中发挥建设性作用，以及联合国解决地区性问题观念的转变对巴以问题未来的影响。
联合国与巴以问题的发展
联合国与巴以问题的起源。现代意义的巴以问题源头在于欧洲19世纪兴起的民族主义，在欧洲受到迫害的犹太人受民族主义思潮影响，开始构建其民族复兴的图景，在反复确认自己民族身份和追求民族自决权力的过程中，将犹太复国主义与巴勒斯坦这片土地结合在一起。此时的巴勒斯坦地区是奥斯曼帝国的一部分，而且奥斯曼帝国统治下的这一地区也从未构成过一个单一的政治实体。直到欧洲犹太移民的大量迁入，犹太复国运动才正真与巴勒斯坦这片土地建立实质性联系，并根据犹太人的历史，将这片土地民族化，巴勒斯坦便不再是一个简单的地理概念，“历史把一块土地民族化了，并使那些最独特的地理因素有了神话内容和神圣感情。这样，领土就变成了一种集体意识的载体。”①巴勒斯坦在世界现代史上成为一个不可分割的政治实体，则要追溯到第一次世界大战后国际联盟的战后安排，约旦河西岸的巴勒斯坦地区成为英国的委任统治地。最终，英国的委任统治地成为犹太民族和阿拉伯民族竞争的战场，特别是犹太人的恐怖活动加速了巴勒斯坦地区的去殖民化进程。面对这种局面，英国内阁决定将巴勒斯坦问题提交联合国，“如果我们无法接受联合国建议的解决方案，我们有权放弃委任统治，让联合国为未来的巴勒斯坦政府做出其他安排。”②
联合国与巴以战争。1947年4月联合国召开第一届特别会议，设立巴勒斯坦问题特别委员会，负责调查与巴勒斯坦问题有关的所有事宜并提出解决办法，特别委员会在结束调查工作后，就结束委任统治以及联合国应该如何发挥作用达成协议。最终，联合国大会通过第181（Ⅱ）号决议，通过了美苏两大国支持的分治计划，分别成立犹太国和阿拉伯国。犹太人虽然对领土安排存有异议，但还是公开接受了联合国的分治计划。巴勒斯坦的阿拉伯人和周边的阿拉伯国家则强烈反对联合国大会决议，拒绝分治计划的领土安排。1948年5月，随着委任统治的结束和以色列国的建立，巴以战火随即爆发，阿盟成员国出兵巴勒斯坦，最终阿拉伯国家与以色列签署停火协议，巴勒斯坦被一分为三，以色列占据77%的领土，约旦占领东耶路撒冷和约旦河西岸，埃及控制加沙地带，按照联合国分治计划所设想的巴勒斯坦阿拉伯国没有变成现实。1967年和1973年爆发了两次地区性战争，对巴勒斯坦问题的发展方向产生了深远的影响。六五战争推动了巴勒斯坦民族意识的觉醒，使巴勒斯坦的阿拉伯人完成了从阿拉伯民族主义到巴勒斯坦民族主义的转变，在巴勒斯坦解放组织的领导下，巴勒斯坦民族斗争的独立性不断增强。十月战争使巴解组织发生斗争策略的转变，并接受了与犹太人为邻的建国方案。同时，联合国为了解决巴以持续存在的战争，实现中东地区的持久和平，安理会经过多次协商，分别通过了242号决议（1967）和338号决议（1973），决议的主旨是实现战斗各方停火，并就建立中东公正和持久和平进行谈判，其相关内容成为后来和平解决巴以问题谈判的基础。
联合国与巴以和平进程。1974年至1977年期间，各方努力促进阿拉伯国家与以色列和平谈判之恢复，但成效甚微，联合国秘书长在给安理会的报告中认为，当事各方分歧严重，无法达成和平协议。但1977年埃及总统萨达特突访耶路撒冷，给中东和平进程带来转机，埃及和以色列搭建的和平构架改变了地区力量格局，阿拉伯国家名义上作为一个整体与以色列对抗的历史结束了，而美国对中东事务的关注，以及美以特殊关系的加强，使以色列逐渐掌握了巴以问题的主动权。自从20世纪60年代以后，新获得独立的第三世界国家进入联合国，北方国家投票数占大多数的情形从此一去不返了。③到了20世纪80年代以后，联合国仍致力于解决巴以问题，但美国的强势介入使联合国的作用逐渐边缘化，联合国在1981年和1988年召开了巴勒斯坦问题国际会议，主张阿拉伯—以色列所有冲突各方以安理会第242号和338号决议以及巴勒斯坦人民的合法权利为基础，以平等的身份参加联合国主持的和平会议，但美国和以色列拒绝承认巴解组织的合法性，联合国所构建的和平图景只能停留在各种文件和档案之中。1991年的马德里和会是对抗43年的巴以双方第一次坐到了同一张谈判桌前，和会基本是以安理会的两项决议为基石进行的多边谈判，确立了土地换和平的基本原则。但随后的公开谈判却步履维艰，在一些重大问题上似乎难以取得任何进展。1993年的奥斯陆谈判使巴以问题峰回路转，巴以代表在华盛顿签署《关于临时自治安排的原则声明》（即《奥斯陆协议》），为和平解决巴以问题设置日程表，根据安理会决议实现持久解决。1995年巴以双方又签署《以色列—巴勒斯坦关于西岸和加沙地带的临时协议》，将《原则声明》的执行向前推进了一大步。随着拉宾遇刺，巴以和平进程陷入僵局，随后的定居点和持续的暴力，使双方在通往和平之路的努力上渐行渐远，陷入了恶性循环的怪圈。2000年9月，阿克萨起义爆发，巴以进入新一轮暴力冲突之中，由此引发的人道主义危机引起国际社会关注。2002年美国抛出“和平路线图”，旨在2005年前最终、永久性解决巴勒斯坦问题，分阶段、按步骤、有目标地促成巴以之间的全面和平。随后，在中东和平路线图实施受阻，巴以和平谈判无望的背景下，以色列于2005年正式实施其“单边行动计划”，单方面从加沙和约旦河西岸撤离定居点，通过与巴勒斯坦人相分离来实现其安全。2009年巴勒斯坦首席谈判代表埃雷卡特表示，巴方计划单方面建国，正在为此寻求联合国的支持。④2011年9月，巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯正式向联合国提交申请，寻求成为联合国完全会员国。2012年11月，第67届联大授予巴勒斯坦联合国观察会员国的地位。2015年1月1日，巴勒斯坦政府向联合国提交申请，要求加入20个国际条约和联合国机构，其中包括《国际刑事法院罗马公约》，1月16日，海牙国际刑事法院宣布，应巴勒斯坦当局之请求，将就以色列可能涉及的战争罪进行初步调查。
联合国在巴以问题中的作用
巴以问题是中东问题的核心，联合国在巴以问题发展的历史进程中发挥的重要作用，体现了联合国的宗旨和原则，同时也极大地推动了巴以问题朝着良性方向发展。
联合国与巴以传统安全。对传统安全领域的关注是联合国在20世纪70年代以前的主要安全观。所谓传统安全，主要是预防主权国家面临的、来自外部的、军事上的入侵和打击⑤。但巴以问题的特殊性在于以色列接受了联合国的分治计划，并以主权国家的身份加入联合国，而巴勒斯坦则拒绝接受分治计划，由此巴勒斯坦建国问题也成了悬而未决的历史遗留问题。受泛阿拉伯主义的影响，巴以冲突在早期也演变成阿拉伯民族与犹太民族之间的冲突，泛阿拉伯主义潮流退却后，巴以之间的矛盾凸显，双方发生暴力互动的频率超过以往。联合国在解决巴以问题时，在传统安全领域，主要涉及通过相关决议制止战争以及采取维和行动，联合国大会和安理会发挥了重要作用。
联合国有关决议：自巴勒斯坦问题爆发以来，联合国采取各种措施来控制冲突，并尝试建立相应的危机管控机制，其中联合国的有关决议成为影响巴以和平进程的关键因素。自1947年分治计划出台至2002年，联大围绕阿以冲突共通过627项决议，其中多数涉及巴以问题，从时间上看，1948年、1976年和1996年是三个重要的时间节点。1948年以色列建国，巴以暴力升级，最终演变成阿以战争，联合国通过相关决议，旨在为不稳定的巴勒斯坦局势寻找解决的途径。1976年以后，大量第三世界国家加入联合国，阿拉伯国家也利用联合国作为维护民族权益的平台。1996年中东和平进程受挫，进而引发持续的地区性暴力，这段时间也是联合国做出各种决议最为频繁的时段。
