【摘要】加快推进产业协同发展是京津冀协同发展的重要组成部分。政府是产业集聚发展的辅助者、引导者、扶持者与推进者。当前，由于地方政府在产业集聚发展过程中的管理越位、缺位与错位导致了一系列问题。文章从地方政府在京津冀产业集聚发展中的角色偏差入手，分析了地方政府在京津冀产业集聚发展过程中的角色定位。
【关键词】京津冀产业集聚 地方政府 角色
【中图分类号】D55 【文献标识码】A
中央强调实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，是加快实现全面科学可持续发展的重要组成部分，而加快推进产业协同发展是京津冀协同发展的重要组成部分。20世纪70年代以来，产业集聚作为一个新生事物走入人们的视野。产业集聚因其迅速发展及其对区域经济巨大的推动作用而因其人们的广泛关注。20世纪90年代以来，我国产业集聚不断发展并凸显优势，为区域经济发展增加了竞争优势。京津冀产业集聚是京津冀产业协同发展的初级阶段，是加速京津冀产业协同发展的第一步。产业集聚是社会分工与组织内分工发展到一定阶段的产物，本质上是一种植根于特定社会关系之中、协调经济活动、组织分工的制度形式，而政府作为规制经济活动的外部力量，颁布的法律、法规以及各种政策势必对产业集聚的成长运行产生影响。①地方政府作为京津冀产业政策的制定者和执行者，对于产业集聚的作用不言而喻，如何扮演好产业集聚中的各种角色对实现京津冀协同发展意义重大。
地方政府在京津冀产业集聚中发挥作用的必要性
地方政府直接管理地方事务，介入经济发展的方式与程度直接影响着产业集聚的成长运行。政府是产业集聚发展的引导者、支持者与推进者。
产业集聚需要政府提供公共产品及公共服务。京津冀是三个省级行政区域，地缘相接，却没有任何隶属关系，三个行政区域各自为政，而产业集聚中的企业及支撑机构联系密切，需要持续有效的协调沟通机制。从产业集聚发展的实践来看，产业集聚具有地缘化集聚、专业化分工以及社会化协作的特点。②产业集聚的这些特点，使集聚内产业具有明显的功能联系与空间联系。同类产业在空间上的集聚必然会加大市场竞争，进而影响正常的市场秩序。因此产业集聚需要硬性制度来约束规范企业行为。同时，产业集聚的形成及发展需要政府提供必要的软硬环境支持，如公共基础设施建设、和谐文化气氛培养、公平有序的市场竞争环境以及公共信息服务体系等。
政府参与产业集聚发展以减轻外部负效应。鉴于集聚被不同企业在生产、技术、销售等环节上千丝万缕的联系，我国市场经济制度尚未完善、产业集聚发展成熟度不高，加之企业的利己排他性使同类企业集聚面临更为激烈的市场竞争。京津冀各个城市承担不同的社会经济职能，行政区划与区域协同的冲突将进一步突显产业结构落后、重复建设严重的恶果。因此，需要政府参与京津冀产业集聚发展，创造良好的协作氛围，通过政府间合作协调三地矛盾，统一规划协调，促进产业集聚协作，破解囚徒困境，实现区域产业集聚两型发展。另一方面，大多数企业的外部负效应如环境负效应等依靠市场调节很难有效缓解，因此需要政府强有力的引导及规范，防止外部负效应的产生，使产业集聚良性发展。
政府参与有利于扶持集聚内中小企业的健康发展。在京津冀产业布局中北京作为我国的首都将继续突显政治中心的功能，天津依靠港口优势在进出口贸易上大有可为，而河北作为京津的经济腹地，长久以来稳定第一的思想使经济发展在很大程度上受限。京津冀产业集聚尚处于初级阶段，缺乏整体规划和布局，企业成熟度不高，集聚一般由中小企业组成，中小企业因其资金规模以及固有身份，在市场竞争中处于劣势地位，很难享有大企业在公共服务、吸引人才、信息获取及融资等方面的优势待遇，因此需要地方政府在扶持政策及发展环境等方面给予特别支持，以实现整个产业集群科学发展。
地方政府在京津冀产业集聚发展中的角色偏差
地方政府作为公共产品和公共服务的提供者以及地方事务的直接管理者在产业集聚发展的过程中发挥着基础性作用，是整个产业集聚的谋划者和执行者，直接决定着整个集聚的发展方向。研究产业集聚中的政府角色和政府行为对地方政府改进管理方式、促进产业集聚健康发展有重大意义。
管理越位导致集聚不合理。京津冀产业集聚的首要目的是实现市场资源的有效配置，利用空间优势降低资源流动障碍，节约生产要素流动成本。产业集聚是在区域环境、条件等诸多要素影响下的市场选择，归根结底市场是产业集聚的首要动力。一些地方政府对本地企业进行“行政捏合”，半强制性地外部“植入”，忽视市场机制的作用，使得产业集聚发展失去自然成长期，加之对集聚内企业缺乏有机整合，导致集聚内企业关联度差、产业结构趋同、产业互动不足、网络效应不明显、企业竞争力低下，使集聚内很难形成关系紧密的企业联盟和技术开发联盟。同时，由于京津冀三地长久以来的行政壁垒，导致智力资源如高校、科研机构集中于京津地区，对于河北来说缺乏集聚与高校、科研机构、中介组织的联系与合作，难以形成产学研共生体系，使产业集聚缺乏生命力。因此，这就要求三地地方政府加强沟通协作，一方面，要服从于区域整体的集聚政策，站在长远的角度上，从全局出发，充分发挥市场的调节机制，尊重集聚形成的客观性和自发性，制定有利于三地协同发展的产业集聚政策。另一方面，要结合地区实际，慎重考虑本地区是否适合产业集聚发展，避免产生规模小、科技条件薄弱、扩散辐射效应不明显、竞争力不强的劣势产业集聚，形成资源浪费。
管理缺位导致集聚竞争力不高。京津冀三地间存在行政壁垒，三地产业各具特色，产业发展程度不同，三地功能定位及发展方向不同，因此三地地方政府在促进产业集聚发展过程中，难免带着“政绩”的有色眼镜，对产业集聚建而不管，过分重视短期效应，将产业集聚的任务定位为政策优惠及短期土地价格的表面功夫，忽视对长远设计、集聚环境、配套设施的建设，忽视劳动力素质、产学研转化、创新网络等软环境的建设。缺乏对产业集聚发展的长远规划、缺乏对区域内资源的合理布局、缺乏对外部负效应明显的企业的合理整合、缺乏对龙头企业的培植扶持、缺乏对技术创新投入的力度、缺乏科技资源和创新能力，甚至在集聚内单纯的进行粗放式生产，这与京津冀协同发展的目标是背道而驰的。加之企业在利润最大化的支配下，往往只考虑短期利益而忽视长远产品差异化的优势，竞相降低产品成本，使集聚产品在全球产业价值链中处于低端地位，进而使产业集聚在市场竞争中处于劣势地位，难以发挥其应有的作用。
管理错位导致集聚生命力不强。京津冀产业集聚强调差异而避免重构，呼唤特色而避免呆板，京津冀产业集聚的良性发展需要地方政府间加强沟通与协作，需要科学合理的规划以及三地地方政府间的政策配合。然而，一些地方政府在制定产业集聚政策的时候并不是从区域经济需要、市场经济规律以及产业集聚特点出发，仅仅以其他国家或地区的产业集聚政策为参照，简单粗放地进行政策复制，脱离区域产业集聚的实际情况，使产业集聚缺乏特色，千篇一律，造成本地特色资源的浪费，不仅不会对产业集聚的发展形成助力，反而会影响产业集聚的发展壮大。另一方面，地方政府出于政绩目标一味扶持和培育大企业，忽视对中小企业的扶植和发展，导致整个产业生态系统失衡，缺乏竞争，活力不强。
