改革开放以后，随着国家经济形式的好转，各项民生问题的改革、发展和重建工作方兴未艾，儿童福利问题逐渐从婚姻家庭和妇女问题的“附庸”中凸显出来，逐渐成为国家改革开放政策的一个热门话题。这个“热度”在1990年达到了一个新的“沸点”。这一年联合国世界儿童首脑会议在纽约召开，并通过了《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》等具有划时代意义的文献纲领。随后几年里国外的一些关注儿童福利的组织和学者把目光投向了作为发展中国家典型的中国，极大地推动了中国当代儿童福利事业的深入发展。
但是在20世纪90年代左右，伴随着儿童问题研究的深入发展，儿童福利的概念却非常混乱、复杂。中国儿童福利制度建设与基础理论研究整体呈现出“混沌、混杂和边界不清”、“缺乏共识的初始状态”。③导致这种混乱的原因固然与当时学界简单照搬模仿西方话语体系相关，但更重要的原因则是改革开放以来整个中国社会在发展转型过程中，儿童问题出现了前所未有的复杂性。很多学者认识到以“三无”儿童为核心的“孤残儿童”概念已经无法涵括儿童福利研究的诸多领域。根据《2013年社会服务发展统计公报》显示，截止到2013年底，全国孤儿由2006年的600多万减少至54.9万人。其中住进福利院的集中供养孤儿仅有9.4万。即便是在以“孤残儿童”为主体的儿童福利院，“孤儿”和“残疾儿童”的类型也出现了更为复杂的情况。一方面，并非所有的“孤残儿童”都进福利院，那些往往不进福利院的“孤残儿童”反而获得了更多的父母关爱。另一方面，即便是住进儿童福利院的“孤儿”并非全是失去了父母的依靠，很多的是父母在服刑、未婚生产等原因导致无力承担抚养责任。而且随着社会发展，农村独生子女、单亲家庭儿童、家暴儿童、童工、被拐儿童、艾滋病致残儿童、留守儿童、特殊需求儿童、儿童犯罪等问题日益增多，这也导致了儿童福利概念的再一次发展和深化。
纵观20世纪90年代的儿童福利研究，学界对儿童福利概念的界定主要是从三个维度展开。第一，从生理、生活的维度，很多学者提出了“有特殊需求的儿童”概念。这个概念是基于“狭义的儿童福利”理论基础之上的。狭义的儿童福利是指政府和社会为有特殊需求的儿童及其家庭提供的各种支持、保护和补偿性服务。④“有特殊需求”儿童的产生主要源自生理、生活方面无法在家庭中得到正当的满足，或者说超出了家庭的负担能力。“有特殊需求的儿童”概念是“孤残儿童”概念的扩大化结果。因此，很多学者提出了一个更明确的概念，即“失依儿童”。所谓“失依儿童”就是指：“由于各种原因失去生身父母和其他具有亲情关系的成人正式照顾的16岁以下儿童，他们或是由于父母亡故，或是由于法律原因不能与自己的父母共同生活，抑或是其他各种原因无法得到成年人的照顾，只能由社会中的他人或是机构才能维持自己的生活。”⑤
第二，从心理、精神的维度，很多学者提出了“问题儿童”概念。这个概念是基于儿童需求的全面健康发展的理论基础之上的。陆士桢就认为儿童福利除了满足儿童的生理、生活需要之外，还应该更多的关注他们生存所面临的更多的需要。这就包括了儿童对母爱、家庭温暖等心理、情绪、精神层面上的发展型需求。因此，陆士桢主张对单亲儿童、被遗弃儿童（尤其是女童）等群体以更多的关注。⑥刘继同从“教养取向发展”角度，也呼吁应当扩大儿童福利的服务对象，加大对不幸儿童、危机儿童、问题儿童、困境儿童和边缘少年等的帮助。⑦“问题儿童”概念逐渐成为儿童福利研究的一个热点议题。国务院发布的《九十年代中国儿童发展规划纲要》中对“问题儿童”群体有一个集中的表述：“包括农村独生子女、女童、残疾儿童、离异家庭的儿童、单亲家庭的儿童、流浪儿童、孤残儿童、贫困家庭的儿童和其他儿童。”⑧“问题儿童”概念的提出凸显了儿童福利研究的某种时代、社会共性问题。时人将当时儿童群体出现问题（如青少年犯罪等）、处于不幸（如家暴儿童、受虐待等）、陷入困境（如童工等）、日益边缘化（如流浪儿童等）等问题的原因不仅仅归结于个人、家庭，更多地认识到了社会转型期的时代共性原因。正是从时代、社会这个大的角度，儿童福利概念又有了新的认识和发展。
第三，从时代、社会的大维度，学者们相继提出了一个更加综合、宽泛的概念，即“弱势儿童”概念。其实，在刘继同对不幸儿童、危机儿童、问题儿童、困境儿童等的混合论述中，“弱势群体”概念已经呼之欲出。尚晓援就明确指出中国有特殊需求儿童群体就是“弱势儿童”，这一群体包括了孤儿、残疾儿童、流浪乞讨儿童、留守儿童、单亲家庭儿童、受暴力侵害和虐待儿童，以及受艾滋病影响儿童等。⑨夏学銮对“弱势儿童”群体的分类比较具有代表性，他将弱势儿童划分为五大类：身体弱势儿童（残疾儿童）、心理弱势儿童（智障儿童）、社会弱势儿童（被遗弃儿童）、孤独儿童和暴露在危险处境下的弱势儿童。⑩学界对“弱势儿童”群体的关注，大多集中在留守儿童、流浪儿童、受艾滋病影响儿童等，而特殊需求儿童、儿童犯罪等涵盖在了“弱势儿童”这个大概念之中。
困境儿童
2000年以来，儿童问题成为一个全球性焦点话题。其标志就是联合国儿童基金会发布的《千年发展目标 关注儿童问题》，其中涉及了如消除儿童的极度贫困和饥饿、普及全球初等教育、促进社会性别平等、降低婴儿死亡率，以及与艾滋病、疟疾等疾病作斗争，保障儿童健康、教育、平等权等。伴随着这种国际大趋势，中国政府也有意识地将儿童福利问题作为改善民生问题的重中之重，并纳入到了建设小康社会、构建和谐社会这个大的社会建设和管理蓝图之中。这个意图在2010年以后表现得非常突出。在国务院办公厅下发《关于加强孤儿保障的制度意见》之后，全国各省、自治区和直辖市纷纷结合自身经济社会发展实际，制定和完善了儿童福利保障体系。其共同目标在于满足更大多数儿童的需求。国务院颁布的《中国儿童发展纲要（2011～2020）》将这个共同目标表述的更加明确：“建设普惠型儿童福利制度”、“拓展儿童福利范围、提升儿童福利水平”。这样一来，以“建设普惠型儿童福利制度”为目标当代中国儿童福利，必然突破以往那种基于狭义儿童福利的概念框架束缚。很多人在研究过程中，就意识到以往所采用的“孤残儿童”、“失依儿童”、“弱势儿童”和“问题儿童”等在法理上已经不能完全涵括“普惠型儿童福利”。因此，急需重新建构起一个新的儿童福利的核心概念。
最早进行尝试的是以张齐安、王素英和陈鲁南等为代表的政府官员。他们在对“事实上无人抚养儿童”群体细致划分过程中，借鉴了一个对应的西方儿童福利政策术语，即“困境儿童”。并从外延上对“困境儿童”进行了归纳、划分。陈鲁南认为“困境儿童”应该包括：孤儿（含弃婴）、事实无人抚养儿童、流浪儿童、受暴力侵害儿童、残疾儿童、艾滋病感染儿童、患重病或罕见病的儿童等群体。在此基础上，王琪基于有无抚养权和监护权，将“困境儿童”分成了四大类：无父母监护（孤儿、弃婴、重病和流浪儿童、父母死亡等）、父母无力监护（父母重度残疾或重病、父母在外服刑、留守儿童等）、父母不愿监护（离异后任何一方不愿收留等）和父母不适合监护（家庭暴力、破碎和离异家庭、家庭缺少关爱等）。然而，虽然“困境儿童”概念作为政策术语率先流行，其外延也基本确定，但无论是在政府文件还是学界论文中，它的本质内涵一直以来都没有权威的界定。
对“困境儿童”的本质内涵进行学术梳理和学理建设的代表要属尚晓援、虞婕等人。根据世界银行对“困境儿童”概念的内涵和外延的界定和划分，尚晓援等对“困境儿童”概念在中国的流传、发展阶段进行了细致梳理。在此基础上她们尝试性建构了三级“困境儿童”概念体系：一级概念—困境儿童；二级概念—生理性、社会性、多重性困境儿童；三级概念—残疾儿童、大病儿童、脱离家庭环境的儿童和困境家庭儿童。这个全新的概念体系建构无疑对促进困境儿童研究的深入发展具有非常重要的推动作用。
为方便管理和协调对“困境儿童”照顾，2000年以后，国家相继完善和修订了婚姻家庭、收养寄养、义务教育、社区保护和职业教育等法律条规中有关儿童福利的相关条文。2008年，国务院首次增设“儿童福利处”。2009年，民政部与联合国儿童基金会共建中国儿童社会工作研究中心，并先后在云南、新疆、山西、河南和四川5省启动中国儿童福利示范区项目。该项目是目前构建困境儿童社会福利保障体系中规模最大的一个探索性实践服务项目。在5省12个县中挑选了120个村，着重建立村级儿童福利服务的递送体系，为困境儿童社会福利保障体系的建设积累诸多宝贵的经验。
纵观当代中国儿童福利概念的发展演变史，我们不难发现中国儿童福利事业曲折发展的清晰脉络。如果说改革开放前，政府对“孤残儿童”的照顾主要是基于政治宣传的需要，儿童福利还隐伏在“政治—伦理化”阶段。而改革开放以后的近30年，国家对“失依儿童”、“问题儿童”、“弱势儿童”的照料则主要基于社会创新管理的必要，儿童福利已逐渐进入到了“政治—法治化”阶段。但2000年以来，社会各界对“问题儿童”重视则完全是基于人权保障的必然，儿童福利开始真正转入“普世化”的全新时期。中国儿童福利理论创新、实物调查研究、政策保障体系、专门福利机构等已逐渐面对更大多数儿童的实际需求。因此，中国儿童福利未来发展的趋势，必然突破狭义的儿童福利理论，进入到广义的儿童领域。但是，我们也不难发展，中国现阶段的儿童福利理论、政策体系、福利保障方式，仍然是基于一部分儿童群体，虽然这些儿童群体的数量、范围、类型等日益膨胀和扩大，但实际情况仍无法实现“普惠型儿童福利”的终极目标。因而，未来中国儿童福利事业的重心必然是朝着这个目标努力奋斗。
（作者单位：乐山师范学院政治学院；本文系2013度国家社会科学基金项目的阶段性成果，项目编号：13XSH034）
【注释】
①成海军：“中国当代的儿童福利”，《社会福利》，2004年第1期。
②仇雨临：“我国孤残儿童福利保障政策研究”，《社会社会保障研究》，2007年第2期。
③刘继同：“中国特色儿童福利概念框架与儿童福利制度框架建构”，《人文杂志》，2012年第5期。
④杨生勇，冯小平：“中国儿童福利研究综述”，《中国青年研究》，2006年第1期。
⑤王彦斌等：《失依儿童与家庭寄养及其“昆明模式”》，北京：社会科学文献出版社，2006年。
⑥陆士桢：“中国儿童社会福利需求探析“，《中国青年政治学院学报》，2001年第6期。
⑦刘继同：“儿童福利的四种典范与中国儿童福利政策模式的选择“，《青年研究》，2002年第6期。
⑧国务院：《九十年代中国儿童发展规划纲要》，北京：中国法制出版社，2001年。
⑨尚晓援：“儿童福利发展瓶颈及其突破”，《人民论坛》，2011年第10期。
⑩张长伟：“从社会救助到社会保护：我国农村弱势儿童福利研究的回顾与前瞻”。
联合国儿童基金会：“千年发展目标 关注儿童问题”，《联合国儿童基金会》，2003年。
陈鲁南：“‘困境儿童’的概念及‘困境儿童’的保障原则”，《社会福利》，2012年第7期。
王琪：“困境儿童”的救助—以《儿童福利法》为视角，《法制与社会》，2014年第9期。
尚晓援，虞婕：“建构“困境儿童”的概念体系”，《社会福利》，2014年第6期。
黄晓燕，许文青：“区域性贫困地区儿童福利服务的思路与实践—以中国儿童福利示范区项目为例”，《社会工作》，2012年第11期。
责编/张蕾
