中国对吸引留学生、国家开展来华留学生教育的利益认知随着时代和国内外环境的变化而发生调整，进而驱动着留学生相关政策的调整。
利益认知驱动下的来华留学生教育发展战略。新世纪以来我国的来华留学政策国际化、信息化程度显著增强。在这个时期，我国相续发布了几项宏观政策、文件，强调扩大留学生规模的同时要求优化留学生结构，注重完善留学生管理服务、留学生教育相关法律体系、质量保障机制等，鼓励高校投身国际教育竞争。2010年“留学中国计划”指出要在2020年实现留学人员达到50万人，其中接受高等教育的留学人员要达到15万人，使中国成为亚洲最大的留学目的地。这是第一次从战略高度提出来华留学生教育的发展蓝图。以上可见，新世纪以来我国来华留学生教育发展战略逐步明确，在国家战略和宏观政策中的位置越来越高，力图适应高等教育国际化趋势。
利益认知驱动下来华留学生相关政策的变化。首先是招生宣传。由于来华留学生教育在国家利益中的意义越来越重要，国家对吸引留学生越来越重视，推动了我国进一步加强针对来华留学生的招生宣传，力图建立一个较为全面的宣传体系。改革开放之前我国的主动宣传较少，改革开放之后尤其是新世纪以来宣传的力度越来越大、媒介资源逐渐丰富、主动性也逐渐加强。
其次是学费。来华留学生资金来源主要分为两类：自费和享受政府奖学金。伴随着国家利益认知的调整，我国来华留学生经历了以政府奖学金生为主到自费生为主的演变，后者已占留学生总数的九成。1998年调整的《自费来华留学生收费标准》授予了高校一定的自主权，而学科、学习期限、学习层次会影响学费高低；短期生学费较低，学历层次越高学费越高；文科学费较低，医学、艺术、体育类相对较高。从教育成本来看，中国的留学成本相对其他国家较低，具有一定的价格优势，由此可以吸引留学生，尤其是发展中国家的学生来华留学。从另一方面，这也与我国发展留学生教育不太看重经济利益有关。
再次是学生资助。通过横向和纵向比较，我国留学生资助政策有以下特点：其一是资助类别单一，体系不完善。目前奖学金是最主要的资助类别，而且项目不够丰富、金额相对较小；助学金和贷款等类别由于政策不支持基本不提供。这与美国、澳大利亚等留学生教育强国完善的资助体系相比差距较大，主要是因为对来华留学生教育的国家利益认知不充分、在我国发展战略中的地位还不高导致的留学生教育配套措施跟不上。其二是奖学金项目逐渐增多，而且具备一定的倾向性。比如长城奖学金主要是面向发展中国家学生，中国—欧盟学生交流项目主要向欧盟成员国学生提供。这些都反映了我国不同时期国家利益的需要。其三是实习打工方面。根据《高等学校接受外国留学生管理规定》规定：“第三十六条外国留学生在校学习期间不得就业、经商，或从事其他经营性活动，但可以按学校规定参加勤工助学活动。”所以外国留学生是不能在校外进行实习打工的，只能在校内或参加学校组织的相关勤工助学活动，而实际上高校开展的勤工助学活动也比较少。我国对来华留学生在实习打工方面的限制也是由于国家利益认知不充分所导致的。
来华留学生相关政策对吸引留学生的影响
留学生规模。根据教育部的数据统计，中国吸引留学生数量规模总体趋势呈现上升趋势。2000年吸引留学生人数约5万2千人，截至2012年已经到了32万8千人，已经是2000年的6倍多。留学生规模的持续扩大和快速增长，与我国不断开放的留学生相关政策有关，也是稳步提升的发展战略推动使然。
来源国分布。中国留学生来源洲比较稳定，在教育部公开数据的年份中，排序均为亚洲、欧洲、美洲、非洲、大洋洲，其中亚洲保持在60%以上。但是我们也可以看到亚洲生源所占比例已经由70%以上下降了近10%，欧美地区留学生不断增加。来源国分布也较为稳定，人数最多且排名稳定靠前的为韩国、美国、日本。从发展趋势可看出，韩国留学生数量一直上升，但近年来增速放缓；日本则相对平稳；美国在2003年以前增长较慢，之后出现拐点，增速开始变快，目前已经成为了第二大来源国。这与我国主动采取措施优化来源国结构有直接关系。
学科结构。根据教育部公布的数据，来华留学生对于学科的选择较为集中，其中最受留学生欢迎的专业是文科类（其中汉语类占较高比例），其次为医学类、经济类、工科类等。近些年文科专业比例有所下降，医学和工科在不断上升、比例有所扩大，理科和农学专业基本比较平缓。这一方面反映了我国高等教育尤其是学科在世界上的地位，另一方面也是由于留学生相关政策主动优化学科结构所致。
资金来源。根据中国教育年鉴，留学生资金来源包括奖学金和自费两部分。新世纪以来我国留学生中自费生所占比例一直保持在90%以上。这顺应了高等教育国际化发展的潮流，也是我国留学生教育发展战略的目标之一。
学历层次。新世纪以来，来华留学生中学历生数量持续增涨，甚至出现了增速加快的趋势。这与我国主动调整留学生学历结构、更加注重吸引高层次留学生相关。
关于利益认知、留学生相关政策和有效吸引留学生三者间的传导关系
综合三部分研究初步表明，国家利益认知、留学生相关政策和有效吸引留学生三者之间形成了较为明显的传导循环关系。其中，国家利益认知是核心的驱动因素，驱动着这个关系的变化。
总体的传导循环关系。在《2003~2007年教育振兴行动计划》中明确提出“深化留学工作制度改革，扩大国际间高层次学生、学者交流。实施中国教育品牌战略。按照‘扩大规模、提高层次、保证质量、规范管理’的原则，积极创造条件，扩大来华留学生的规模。深化政府奖学金管理制度改革，完善外国留学生教学与生活管理制度”。2010年首个“留学中国计划”出台，对开展留学生教育提出了更高的要求。可见，我国政府把来华留学生教育作为增进国家间关系、外交和教育交流、发展高等教育事业的一部分，不断深化高等教育改革，调整和完善来华留学生各项政策措施，提高留学生的管理服务工作，有效促进了来华留学生规模和质量的提升，并进一步对国家利益的实现起到了推动作用。可以说，国家利益认知、来华留学生政策和有效吸引留学生之间形成了一定的传导循环关系。
积极的传导循环关系。伴随着高等教育国际化趋势的发展和留学生市场的开放，我国在学习和借鉴他国经验教训的基础上，结合自身国情，逐渐认识到发展来华留学生教育事业具有重要的战略意义。通过吸引、培养留学生，增进我国同各国的了解和交往，为我国建设发展营造一个和平友好的国际环境；推动高校教育改革、提升高校国际化水平；弘扬中华民族的优秀文化，使世界了解中国，使中国走向世界。正是中央和政府把留学生教育作为实现国家利益的一部分和一种有益手段，推动了我国在招生宣传、学费、学生资助等各方面的改革和调整，适应和有益于来华留学教育事业的蓬勃发展，进一步提高了我国吸引留学生的有效性。因此，三者之间形成了一个较为积极的传导循环关系。
消极的传导循环关系。同时，我们也应该看到，目前阶段中央和政府主要关注留学生教育在增进国家间关系、外交和教育交流、发展高等教育事业等方面的功能，实际上留学生教育还具有经济、吸引人才等多项功能。因此，我国对来华留学生教育在国家利益层面的认知不充分、在国家战略中定位偏低，不适合当前留学教育发展的国际国内形势。也正是因为这种认知不充分、定位偏低，导致对留学生教育缺乏长远规划，留学生相关政策存在缺失缺位、落后时代和协调配套不够等问题，一定程度上造成留学生规模不够大、结构失衡等现象。因此，这也容易形成国家利益认知、留学生相关政策和有效吸引留学生三者之间的消极传导循环关系。
传导循环关系的变化。当然，对于国家利益的认知，随着国内外环境的变化，也会发生一定的变化；而利益认知的变化也会传导到政策层面，导致政策的相应调整；并进而影响吸引留学生的有效性。随着我国对吸引留学生、开展留学生教育在国家利益认知方面的变化，总的趋势是在向更加理性、更加开放、更加国际化的方向前进。来华留学生相关政策是公共政策的一部分，其会随着时代大背景和高等教育国际化趋势发生变化，更随着中央政府对来华留学生教育在国家利益层面认知的调整而变化，主要表现在：从以政府奖学金生为主向扩大自费生规模发展；从政府行为为主逐渐向尊重教育规律转变；由主要为各社会主义和第三世界国家培养留学生逐步向全方位、多层次的开放格局转变等。这些政策和战略的调整促使来华留学生规模和质量逐渐提高。我国来华留学生教育的进步和发展体现了国家利益认知、留学生相关政策和有效吸引留学生三者之间传导循环关系的良好转变。而且，这个传导循环关系具备马太效应的特征，即积极的传导循环关系可能更加积极，消极的传导循环关系可能更加消极。
关于来华留学生教育的政策建议
在看到我国来华留学生教育长足发展的同时，也应该认识到还存在着诸多问题与缺憾，如来华留学生教育在国家利益层面的认知不到位、来华留学生教育的战略地位尚未得到足够重视等。笔者认为应该高度重视国家利益认知、留学生相关政策和有效吸引留学生三者的传导循环关系，充分利用国家利益认知在其中的驱动作用，对来华留学生相关政策进行调整和优化。
提高来华留学生教育的国家利益认知。我国开展来华留学生教育不能仅停留在对外交往、教育交流这个层次，而是要提高到增进国家政治利益、经济利益、文化利益、人力资本、社会效益的高度，使之与国家利益紧密相连，并保持这种认知不作出重大调整，只有这样才能提高来华留学生教育在国家战略中的位置，才能由上而下制定更加开放的来华留学生政策及体系，才能由下而上得到更加积极的反应，进而才能持续提高我国吸引留学生的有效性，即扩大规模、优化结构。
着力提升来华留学生教育的战略地位。只有在国家利益认知充分到位的情况下，提升来华留学生教育在我国的战略地位才能变成现实。提升其战略地位，主要是使之与国家未来战略发展的总体思路相结合。“留学中国计划”和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》等规划中对来华留学生教育的定位仍较低。如果还不是将来华留学生教育列为单独的国家战略的恰当时机，那至少应将之放到科教兴国、人才强国等国家战略的显著位置，并逐渐在中央的党代会报告、政府工作报告、“五年计划”以及其他中长期规划中将开展来华留学生教育列为重要内容。
建立完善开放的来华留学生政策体系。在中央政府高度重视和有序引导下，部门、省市和高校才能更加高效的运转和有效的配合，各方联动，避免政出多门、政策混乱，逐步建立和实施系统化的留学生政策体系。在深化改革、依法治国的大背景下，加大招生宣传力度，形成政府、社会、高校立体化的宣传体系；改革留学生资助政策，给留学生提供更多更合理的资助；改革签证、移民政策，提高其友好度、人性化；改善留学生实习打工就业政策，探索形成良好的法律环境；思考和研究以产业化模式开展来华留学生教育，调动各方面积极性。
大力提高我国高等教育质量。外国留学生尤其是学位生主要是在高等院校学习和生活，因此高等教育质量是很重要的环境因素。我国应顺应高等教育国际化发展趋势，尊重高等教育自身发展规律，继续加大对高等教育的投入力度，扩大高等院校的自主权，构建有效的高等教育质量标准，缩小高等教育质量的校际差异，提高高等院校教师队伍、课程设置、合作办学等国际化水平，引导提升留学生占学生总数比例。
（作者分别为北京大学国际关系学院博士研究生、北京大学党办校办副研究员，北京大学教育学院博士研究生、北京大学国际合作部助理研究员）
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