三峡城市群发展的政府行为策略：参与式治理
“三峡城市群”，是指位于长江中上游结合部，包括湖北宜昌市、荆州市、荆门市、恩施土家族苗族自治州、神农架林区和重庆万州在的内城市组群。“三峡城市群”拥有宜昌、荆州、荆门3座大城市，其中宜昌正快速向现代化特大城市迈进，到2020年将达到200平方公里、200万人；拥有恩施、宜都、当阳、枝江、钟祥、松滋、洪湖、石首、万州等规划建设中的中等城市。三峡城市群具有山地、丘陵、平原、峡谷等多种地形地貌，总体以山地为主。属于亚热带季风气候区，气候温暖湿润，四季分明，阳光充足，雨季集中在夏季。
三峡城市群按照地理空间分布构成了一个有机联系的整体，山同脉，水同源，民同俗，经济同质，文化同根，⑦是三峡区域城市化水平的集中表现。三峡城市群主要位于或紧邻长江黄金水道中上游、沪蓉高速的枢纽区域，是长江经济带中上游结合部，是三峡区域社会组织的网络单元，是三峡区域经济发展的高级组织形式。其中宜昌是三峡工程所在地，著名的水电旅游之都，区域性的交通枢纽中心。
三峡城市群发展是长江经济带国家战略的重要组成部分，能够有效地填补“长三角—长江中游城市群—成渝城市群”的真空。如何促进和推动三峡城市群的发展彰显了政府角色和政府能力在参与式治理中的重要性。政府不同的角色定位便于充分发挥政府、市场和社会的积极因素，促进“一江一带”的产业发展新格局，推动以宜昌为中心的三峡城市群的发展。
政府是三峡城市群发展的引导者、服务者和合作者。在三峡城市群的建设中，政府就是引导者、服务者和合作者。角色扮演来源于社会学理论，是角色定位的关键。三峡城市群的发展不是自下而上的过程，相反，政府是最积极的推动力量。在全球化和大数据时代背景下，以“世界水电之都”，“三峡璀璨明珠”之称的宜昌为首的地方政府如何引领三峡城市群演变成具有区域发展模式和空间组合模式的全球性意义城市，以其足够的产业集聚和经济规模参与全球性竞争、重新分工和合作的战略需要显得尤为重要。尽管有三峡大学、中共宜昌市委员会政策研究室及宜昌市政府发展研究中心等科研机构的前期学术准备和可行性研究报告，但是无论是三峡城市群议题的选定、民主决策的落实还是参与式论证，无不体现着政府的推动和引导作用、服务能力和合作意愿。
建议政府牵头，成立三峡城市群发展协调委员会，促进政府、市场、社会的合理角色分工，充分发挥并保证市场在资源配置中的决定性作用。创新城市群经济的产业结构发展模式和经济空间布局结构模式。积极将三峡城市群融入长江经济带国家战略，自觉承担起长江经济带建设的责任，填补“长三角—长江中游城市群—三峡城市群—成渝城市群”等长江经济带的真空。
充分利用政府的角色定位，积极发挥市场和公民参与三峡城市群发展的积极性。网络化治理理论建立在传统的三种治理理论之上，即由“庇古税”为基础的政府规制理论、基于产权理论的排污权交易理论和埃莉诺·奥斯特罗姆提出的基于“公共池塘”小规模自主治理理论。城市发展的区域性、开放性和公共性，单纯的依靠市场机制、科层机制和小规模自主治理理论都无法为城市群经济发展提供有效的分析框架。寻求新型的经济发展模式是理论和实践发展的客观必然选择，既要有“看不见的手”和“看得见的手”，也要“牵手”（组织间协调），充分发挥政府、市场和社会的积极作用。
对于传统的发展模式而言，网络化治理对发展主体、发展手段、发展方法等方面进行了拓展和深化，主要特点在于；一是发展主体多元化，把政府主导的经济发展模式转向为政府、市场、企业、社会组织、公民为多元主体的共同参与发展模式，发展结构也由垂直科层制向扁平化的发展结构转化；二是发展方式的多元化，不拘泥于某一单纯的发展方式，多种发展方式并举，共同推动三峡城市群的发展；三是发展目标的一致性，促进城市之间的合作与信任，在满足各城市发展的同时，最终实现城市群社会发展和公共利益的最大化。
市场方面：坚定市场资源配置的核心理念，推动三峡城市群可持续发展。坚持“市场主导、战略互惠、资源互补、行业互动”的发展模式⑧。我国加速城市化进程和全面融入全球经济体系，推动我国城市群经济将从板块化向网络化发展，这在客观上也要求通过全方位的整合来形成合理分工、有序竞争、紧密联系和协同合作的城市群经济发展机制，这就要求对城市群经济发展的研究必须以其本质内涵为目标，兼顾经济发展“质”和“量”的一体化机制。
社会方面：成立三峡城市群经济合作促进会，充分挖掘社会资源和社会资本的潜力，为三峡城市群提供良好的社会发展环境。大力发展与世界水电之都、世界旅游名城、水利电力梯级开发的世界研究中心、循环经济（可持续性发展）和绿色生态农业产业的示范基地（茶叶、柑橘）、民族文化产业的示范基地、现代物流业等有利于环保的相关产业，广泛吸收社会资本，大力推进科技创新。以长江经济带为发展主轴，以“六大千亿产业”为重点，积极承接产业转移，打造具有国际水平、宜昌特色的产业集群。宜昌要打造“三峡城市群”，作为长江中游城市群、成渝城市群之间次一级的城市群，发挥对整个长江经济带的衔接作用，承担着集聚、辐射、带动成渝经济圈和武汉经济圈之间400多公里“经济发展空白地带”的历史性发展重任，做长江经济带和全国重要的综合交通枢纽和物流中心、做东部沿海产业转移的示范基地、做三峡城市群的中心城市。
要把宜昌市建设成为三峡城市群的核心增长极。宜昌市是长江中游城市的重要支点，是中国长江三峡中西陵峡的起点，是湖北省域副中心城市之一，是长江中上游区域性中心城市，也是挑起成渝经济圈和长江中游城市圈之间的重要支撑点，地理空间位置十分优越。宜昌是长江经济带发展的重要支点，主要经济指标居于中部地区同等城市第二、长江沿线同等城市第四，主要经济指标增幅领先全国全省、领先中部地区和长江沿线同等城市⑨，是三峡城市群发展和中部崛起的关键所在。随着宜昌特大城市建设步伐的加快，宜昌将是我国长江经济带发展中最有潜力、最具竞争优势的三峡城市群核心增长极。
结语
参与式治理并不意味着政府的退出和弱化，而是现代政府公共治理理论发展的必然体现。新的治理模式必然推动着政府职能的进一步转变，转变治理方式，激发市场和社会的活力，推动国家治理体系和治理能力的现代化。政府作为引导者、服务者和合作者，是一种全新的治理模式。政府的参与式治理必将为三峡城市群的发展提供强有力的理论支持和现实需求。
（作者分别为三峡大学法学与公共管理学院副教授、公共管理系主任，三峡大学法学与公共管理学院讲师；本文系湖北省科学技术厅重大项目“湖北经济新的增长极：三峡城市群发展战略研究”的阶段性研究成果，项目编号：2014BDF037）
【注释】
①［美］彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明译，北京：中国人民大学出版社，2005年。
②陈剩勇：“参与式治理研究述评”，《教学与研究》，2009年第8期。
③家行政学院课题组：“以职能转变为核心推进行政体制改革”，人民网，2013年6月21日，http://theory.people.com.cn/n/2013/0621/c207270-21927907-2.html.
④［美］哈登特：《新公共服务》，丁煌译，北京：中国人民出版社，2010年，第25页，第111页。
⑤［美］史蒂芬·戈德史密斯：《网络化治理》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年，第135页。
⑥瑞莲等：《中国流域治理研究报告》，上海：格致出版社，2011年，第288页。
⑧中共宜昌市委政策研究室：“宜昌建设现代化特大城市的战略决策与实施”，三峡宜昌网，2014年5月6日。
⑨何伟军：“以现代化特大城市的姿态担当三峡城市群崛起的脊梁”，《三峡日报》，2014年5月19日，第1版。
责编/王坤娜
