【摘要】政府在参与式治理中的角色定位应该是引导者、服务者和合作者。三峡城市群发展是长江经济带国家战略的重要组成部分，能够有效地填补“长三角-长江中游城市群-成渝城市群”的真空。政府不同的角色定位便于充分发挥政府、市场和社会的积极因素，促进“一江一带”的产业发展新格局，推动以宜昌为中心的三峡城市群的发展。政府能力建设是参与式治理中政府角色定位的关键，包括制度能力、网络治理能力和公务员胜任力建设。
【关键词】三峡城市群 政府角色 网络治理 参与式治理 政府能力建设
【中图分类号】D625 【文献标识码】A
问题的提出
参与式治理（Participatory Governance）①是政府未来的治理模式之一。参与式治理可以提高政府公共服务水平、优化政府部门与其它部门（如企业组织、非政府组织）的关系、深化民主改革进程和增强政府责任感。参与式治理来源于参与式民主和治理理论两大理论基础，既强调治理过程中企业组织和非政府组织等治理主体的参与，又强调政府、企业组织和非政府组织等不同治理主体之间的互动与合作。参与式治理不仅仅限于公共政策领域，还包括与公共事务相关的相关利益方（如公民、团体）和政府一起决策、分配资源和合作治理。②参与式治理的兴起是治理理论的逻辑深入，也是地方治理实践的必然推动。
参与式治理强调政府与企业组织（市场）、非政府组织（社会）和公民的互动与合作，并不意味着政府责任的削弱和政府角色的缺位，相反有效的参与式治理更依赖于政府角色定位和政府能力建设。参与式治理的有效发挥依赖于两个核心要素：一是其它主体有意愿，也有能力融入参与式治理；二是政府愿意并能够实践参与式治理，并具有一定的执行力。转型时期的中国，民主的培育和成长需要一个过程，很大程度上需要国家的主导，也决定了我国政府的责任所在。另外，经济与社会的发展也是民主成长的内在动力，需要国家的积极反应，也应该予以重视和发展。
三峡城市群是我国城市体系的重要组成部分。解决三峡城市群经济发展所面临的问题，对摆脱目前世界城市群经济发展困境，促进未来城市群实质性推进显得尤为重要。在全球化和大数据时代背景下，以“世界水电之都”、“三峡璀璨明珠”之称的宜昌为首的地方政府如何引领三峡城市群演变成具有区域发展模式和空间组合模式的全球性意义城市，以其足够的产业集聚和经济规模参与全球性竞争、重新分工和合作的战略需要显得尤为重要。参与式治理对于政府在三峡城市群发展过程中的角色界定，促进不同政府之间的合作以及政府与其它主体的合作和互动具有较强的理论导向和实践意义。
政府角色定位：参与式治理的核心
当前我国行政改革的核心是转变政府职能，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能③，同时该下放的权力坚决放给市场和社会。参与式治理是一个赋权的过程，即政府要将相关权力下放给相关利益方的市场和社会。政府、公民、市场的角色应该重新评估，使得三者都能积极活跃地参与到治理中来。如何下放，下放多少？这些都取决于政府在参与式治理中的角色定位。参与式治理也是一个网络治理的过程，市场和社会有效参与的前提是政府的有效支持。一方面，政府的角色定位有利于参与式治理执行；另一方面，政府能力建设有利于参与式治理的实现。
参与式治理的必要性保障：政府角色定位。从西方行政发展史来看，政府的角色经历了三个阶段的转变：划桨者（控制者）、掌舵者和服务者。政治行政二分法和价值中立的原则坚持行政就是国家意志的执行。政府就是划桨者，包揽一切公共事务；新公共管理理论强调政府应该是掌舵者，主张政府权力下放，交给市场和社会管理；新公共服务理论认为，政府作为掌舵者，仍摆脱不了控制社会和市场的阴影，不应该掌控其发展方向，而是应该基于价值的共同领导帮助公民表达和满足他们的共同利益。因此政府角色应该定位于服务者。政府应该通过议程安排，将相关利益方召集起来，促成问题的有效解决。
当代社会中，政府的职能正在逐渐演变，政府角色应该重新定位，强调互动和参与。④政府角色应该转变为引导者、服务者和合作者。政府不以理性经济人的自利选择变为对话和共同价值的委托代理人，而是尊重公民权，与市场和社会共同分享权力。⑤作为引导者、服务者和合作者，一是政府创造公共价值并保障让公众参与公共政策的制定过程；二是促成一个包括非政府组织、公民、企业等相关利益方构成的参与网络，制定相应的参与规范，培训相关的参与技能；三是提供参与机会，引导公民成为积极的参与者。
参与式治理有效性实现：政府能力建设。政府在参与式治理的模式中，应该摆脱科层制的组织模式和控制者的政府角色，建立引导者、服务者和合作者的组织环境，必须加强政府外部能力建设，推进政府治理能力的现代化。参与式治理强调市场、公民的参与与合作，主要体现在政府外部能力建设上，故在此不对政府内部能力建设一一赘述。参与式治理是政府、市场和公民多元主体的自组织网络，并相互作用、相互依赖、互惠互利。政府应该具有网络治理能力。⑥政府能力建设是参与式治理中政府角色定位的关键，包括制度能力、网络治理能力和公务员胜任力建设。
制度能力建设包含信息公开制度、市场和公民的参与制度和完善的政府回应制度建设。信息不对称是制约市场和公民参与治理的主要障碍。参与式治理的首要原则就是公民能够获得完备的信息。公民参与是参与式治理的主要渠道。参与制度要求政府积极主动地提供各种渠道以及各种参与方式，让利益相关者积极参与到治理中来。政府应当对公民和市场的参与建立回应制度，以鼓励公民和市场的有序参与。网络治理能力由三种主要的能力构成：识别和整合利益的能力、协同合作的能力和参与网络化治理的能力。参与式治理治理主体的多元化也必然导致利益诉求的多样性和差异性，并不完全具有一致性。政府需要进行有效识别和积极整合，建立良好的沟通协调能力。另外，政府要积极创造环境，规避参与主体和外部环境的不稳定因素，建立有序的参与式治理。政府公务员的胜任力建设要求政府人员遵循公共伦理价值，做好服务者的角色及与之相适应的制定参与决策的能力。
