去“无为”、禁“妄为”，营造“有为”政府运行环境
孟德斯鸠曾说，权力只有到有边界的地方才停止。把关权力运作机制，打造“有为”政府，最终还是要归结到对权力的合理运用上，只有合乎民意、合乎责任和合乎规制的权力，才能最大限度地发挥其效能。从宏观层面而言，政府、市场与社会是社会治理体系的三大核心主体，改革开放的过程，不仅是重塑政府的过程，也是彻底重塑市场和社会的过程。与三十年前相比，今天的中国在社会结构、经济发展、政治文化、外部环境等方面已呈现出全新的状态，而且变革尚未结束，近来更呈加速之势。从传统的政权社会到现代的民权社会，政府的权力范围在不断缩减，市场和社会权力在不断壮大，在此消彼长之间，政府不断朝着重民情、重服务、重规则的方向转变，政府权力的专断也在更加严格的政治环境中得到一定程度的制约和矫正。可以看出，只有在顺应民意的民主环境中，在强化约束的制度环境中，在政府、市场和社会的良性互动中，才能使得政府从“无为”、“妄为”走向“有为”。
知民情、尊民意的民主环境。随着政府职能的理念由传统的“统治”走向“治理”，人们对政府的行为模式提出了更高的要求，其中最急迫的即为拓宽公民政治参与渠道，尊重公民在社会治理问题上的根本利益，塑造更加民主和更具回应力的政府。一个知民情、尊民意的政府，需要畅通民意输送的渠道，打开公众与政府间相互沟通的窗口，将权力运作的信息通过这一窗口公之于众，如通过政策报告会、听证会等进行政策宣讲，接受公众的询问和质疑，提升决策的民主性和科学性，借政府信息的公开来防止权力暗箱操作，用公众的监督管住政府“妄为”的手。网络时代的到来使新媒体加入了公共话语环境之中，从近年来网络反腐的诸多案例可以看出，网民成为揭穿权力黑幕，打击腐败和犯罪的重要力量，使手握大权的官员们投鼠忌器，不敢擅权。
当然，空有民意表达的路径是不充分的，民主环境的营造仍然需要培养积极的公民，事实上，任何一次政治参与，不仅是表达个人政治偏好的机会，同时也是一次培养政治技能，养成公民文化的机会，作为政治生活的独立个体，不论是掌握政治资源的权力精英，还是人微言轻的市井小民，都是整个政治大厦不可缺少的部分，民意政府的建设不仅需要自信、包容的政府，也需要理性、积极的公民。
讲程序、守法律的制度环境。若说要求政府顺应民意，遵循公共价值是一种软约束，则制度环境是克制权力乱象的硬约束。一个运转有序的官僚系统，从科学管理时期开始便强调规则和程序的重要性，因为只有通过详尽的规章，才能将权力限定在可以预见其效果的情形中，其自由裁量的空间才能降至最低限度。恪守程序原则的英美法系国家甚至将程序正义置于比结果正义更加优先的位置，可见程序对于政治体系有效运转的重要程度。规则和程序是冰冷的，一视同仁的，正是基于这种特性，寻租行为、裙带关系、亲缘腐败才能被最大限度地扼杀，“黑金政治”、贿选现象才能无所遁形。
正如密尔所忧惧的那样，“在一个群体当中，为着保障较弱成员免遭无数鸷鹰的戕贼，就需要一个比余员都强的贼禽去制服它们。但这个鹰王之喜戕其群并不亚于那些较次的食物，于是这个群体又不免于须要防御鹰王爪牙的状态。”②对中国人而言，从“法制”到“法治”的观念性转变，历经了漫长的岁月，政府的“爪牙”一度伸向了公众的反面，朝着背离公意的方向扩展，用无所顾忌的权力侵蚀着公共空间的自由空气。随着依法治国理念的深入推进，人们也日益意识到只有将一切人都置于法律的统治之下，才能真正使权力得到约束和限制。而法治环境的营造，不只是法官的职责，不只是政府官员的职责，人民作为主权者均有义务推动中国的法治进程，以填补法律真空，完善程序法的体系建构，加强对违法犯罪行为的惩处。
再者，责任机制的完善是良好制度环境的重要组成，也是发展“有为”政府的关键举措。强调规则、程序对权力的规制，并不意味着政府掌握的权力越小越好，恰恰相反，权力和职能的不对称往往是政府责任履行不到位，政府不作为的重要因素。建设责任型政府，首先要保证政府的权力和责任对等，在权责一致的基础上，真正实现职能转变，地方政府常常遇到有心办事，无权落实的窘境。有些机构虽然有相关权限，却因为政治资源的不充分而难以发挥权力的作用，因而即使是有心作为的政府，也往往由于资源与事权的不匹配而作罢。由是观之，对行政程序的强调并不能造成对行政结果的忽视，传统官僚体制之所以为现代行政管理所批判，就是因为其对程序的过度强调造成了管理的低效，最终走向平庸政治。
总之，改善制度环境，就是要为掌权者的权力行使过程营造一种“健康的恐惧”：既要按照规则和程序履行政府特定的职能，又要克服权力病，塑造廉洁高效的政府形象。
政府、市场、社会良性互动的协作环境。政府权力病的根源，并不在于权力本身，而在于掌权者对权力的失当运用，而权力之所以极易被误用并遭致恶果，很大程度上是由于权力的过度集中，正是因为大部分权力均掌控在极少数机构、极少数人手里，官员们才能轻易地调用手中的公权力谋取私利，因而，权力的分散是约束权力的基本策略。在社会治理体系中，政府、市场与社会是三大核心主体，传统模式下，政府几乎掌控了支配社会资源的所有权力，只有打破这种一元权力结构，向市场、社会领域释放更多的权力和自主空间，形成三者的多元互动，才能使政府卸下臃肿的责任负担，遏制权力的无限蔓延，实现社会资源的有效配置。
计划体制的弊病已经表明，政府对市场过度渗透，使集权思维蔓延在整个社会环境之中，以至于纵使我国经过三十年的改革，市场经济的大体框架已经形成，多元化的市场竞争主体已经成型，依然没有从根本上解决旧体制遗留的深层次矛盾，结构性矛盾仍然十分突出。近两年，经济下行的压力陡增，为适应新常态，政府更应当简政放权，理清政府与市场的关系，因而政府分权于市场，无疑是一场自我革命。经济增速放缓，并不代表企业活力放缓，反而要增强企业活力，推进商事制度改革，简化行政审批程序，同时，政府不应当再直接经营竞争性物品和服务，而要让市场去生产和供给竞争性的物品和服务。政府把主要精力集中在规则的制定和实施，营造有利的竞争环境，促进市场的有序运行上，缩小了权力管辖的范围，压缩了寻租等腐败行为的运作空间。
长期以来，政府凌驾于社会之上，然而现代化进程的迅猛推进彻底改变了中国人的生存结构和行为方式，一个多元的、多变的国家体系正在成长，一个有自主性的、有效能的民间社会正在形成。国家活力源于理性公民的积极参与，社会治理的绩效取决于公共精神的发达程度。公民参与最便捷的途径和最重要的场所就是社区自治，公共精神则植根于有着广泛公民参与的社会组织和公共生活。因而政府应还权于社群，发展地方自治，培育社会中介机构，让社区组织、民间团体自我管理、自我服务、自我发展，同时全面提升公民的教育水平，增强公民权利意识和自主意识，以社会权力监督政府权力。
结语
正如《联邦党人文集》中对政府的提醒那样：在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。③权力具有天然的扩张性，公权乃是一种“必要的恶”，治理权力乱象，其宗旨就是要将这种“恶”的运作维度无限缩小，而将政府的“善端”最大扩展，公权力的行使，应当将“公共性”确立为其价值中轴，将“合法性”作为施政行为的约束要件，通过明确划定政府权力边界，严格限定政府权力的裁量尺度，最大程度压缩当权者谋取私利的空间，架空权力“任性”的发生场合。
【注释】
①［美］丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，北京：中国社会科学出版社，2001年，第280页。
②［英］约·密尔：《论自由》，许宝骙译，北京：商务印书馆，1959年，第2～3页。
③［美］汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，2009年，第305页。
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