南京大学政府管理学院副教授 笪素林
南京大学政府管理学院研究生 郭 琪
【摘要】权力的“任性”主要是权力主导者在行动权的认知上缺乏责任意识和民意导向，在控制权的认知上缺乏对权力边界的勾勒和厘定，造成了政府权力的随意性使用。因而，一个不“任性”又有为的政府，应当是一个民意政府，一个责任政府，更是一个有限政府。只有深刻理解权力“任性”的发生机理，树立全新的施政理念，实施有效的防控措施，营造有为政府的社会环境，才能对权力形成有效的约束，实现良善的国家治理。
【关键词】权力任性 权力有为 有效政府
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
改革开放三十多年，中国社会已然脱胎换骨。“中国奇迹”的产生，种种成果的实现，无疑与政府对公共权力的有效行使密切相关。不过，民众在享受着有为政府之福的同时，也不时遭遇着“任性”权力之痛。随着民众权利意识的迅速成长和社会改革向深水区域的逐步推进，权力“任性”乱象如决堤之蚁，日益威胁着国家体系的稳定和效能。只有深刻理解权力“任性”的发生机理，树立全新的施政理念，实施有效的防控措施，营造有为政府的社会环境，才能对权力形成有效的约束，实现良善的国家治理。
“无为”与“妄为”：两大权力行使乱象
丹尼斯·朗曾将权力区分为行动权（power to）和控制权（power over）①，说明对于一个政府而言，一方面，权力是为达成某种政治行为所采取的方式和凭借，需要有充分的权力资源供给，才能完成特定的政治活动和施政行为，其行动的意向性是以公共利益为价值导向的，并通过对权力的运用实现政府职能。因而政府的行动权，既是政府的责任所在，又是大众的意志所向。另一方面，权力又是为实现某种政治目的所必须施加的一系列影响和控制，它会影响或制约权力受众的主观活动，使公共生活按照一定的规模和秩序有条不紊地进行。因此这种控制权的施用对象、程度以及规模，都应当受到严格的界定和限制，否则极易产生权力乱象。这种乱象突出地表现在两头分化的方面：一头是懒政怠政与不作为，另一头是贪腐严重滥作为。遏制这两大权力乱象，有效防范公权力沦落为掌权者为个别团体及个人攫取私利的工具，才是推进政治制度革新的切实进路。
无为—懒政怠政和不作为。与老子的“无为而治”不同，政府若是无为，则遑论治理，这种消极的政府行为主要表现为职能缺位和懒政怠政，有些官员因为怕出事而宁愿不做事，仅一个“怕”字就道出了众多官员内心的宿疾，怕的原因无外乎是缺乏民意基础作为坚强后盾和行动堡垒，一旦出现某种负面政策后果，则出现“树倒猢狲散”、“墙倒众人推”的局面，从完全理性的角度出发，官员们宁肯背上“无为”之名，也不愿摊上大有可为之事。
受懒政思维的影响，很多情况下，政府即使敏锐地觉察和识别出社会问题上升至政策问题的必要性，即使意识到承担起某项公共责任对提升政府效能、树立政府良好形象有积极作用，即使可以预见一项强有力的施政行为能够促进公共利益的实现，也会因相关利益群体的庞杂、公共事务的复杂性和政策成本等方面的考量予以搁置。更有甚者，有些政府部门遇到事情绕道走，大打太极，消极推诿，现实工作一件不做，汇报材料却能堆叠如山；宁肯在办公室里喝茶看报，也不愿为找上门来的老百姓办件实事；门外是民怨四起，门内却是手机桌游，其遭致的结果只能是权力的功能丧失，渎职行为频生，监管漏洞百出，整个行政机构变成怠慢和混乱的卡夫卡式结合体。
懒政官员就如温水中的青蛙，而其日积月累的消极怠工增加了公众和政府之间的矛盾与紧张，使公众对政府的不信任感日益滋生，更加容易导致官民之间的冲突和群体性事件的发生。同时，这种官员的政治倦怠也纵容和扩大了公众的政治冷漠，在低反馈、低回应的民意输送过程中，民意淤积在政府门前无法进入政策窗口，最终的结果只能使公众参与变成死水一滩。
我们都知道这样一句话：迟到的正当即为非正当。这种任意性地搁置公共价值，选择性地实现公共目标的行为，最终会因为规避和拖延而对公共利益造成严重损伤，它损伤的不仅是政府的绩效，更是政府的合法性根基。
妄为—权力异化和腐败。与庸官懒政截然相对的是权力的异化和腐败，如果说政府的不作为只是一种搁置正义的做法，那么政府对权力的滥用则是颠覆正义的行为。这种权力的“妄为”就如无数双贪婪的手，伸向国家利益和公共资源，将其纳入私人囊中。权力的任性妄为绝非一日之功，每每官员落马，其背后都会牵涉出一系列的违法乱纪行为，这些行为在官员任职期限内长期存在，甚至出现所谓“39岁现象”、“59岁现象”等，唯恐失去以权谋私的最后机会，这种投机心理，深刻反映了权力的任意性和独断性—在其位便肆意用权，用其权便肆意牟利，视规则如虚设，视法律如无物。
由于权力具有鲜明的意向性，权力的施予者能够预见相关的影响和后果，在其心理预计中，一旦承担后果的风险足够小，所获取的利益足够大，就极易产生权力的滥用和腐化。把权力理解为一种有意向性的控制活动，并非意指掌权者可以“任性”地运用权力，事实上，正是权力的“妄为”使这种意向性偏离了预期的政策效果，最终导致了政策偏差和政策失败。在某些基层政府，这种权力的“任性”行为不绝于耳：环评不达标的项目照旧开工建设、公务员面试背后的灰色交易、人大代表选举出现大面积贿选等。在种种黑幕被揭开后，人们看到的是一笔笔数额惊人的权钱交易，一张张被野心熏得油光满面的“微笑”面孔和官员们一次又一次被放大和纵容的权势欲。对于他们而言，权力就像一个潘多拉的盒子，一旦打开，就再也无力主动关上，直到罪行被揭发才被迫停止。
政府权力有效行使的三大理念
从对权力概念的剖析可以看出，权力的“任性”主要是在行动权的认知上缺乏责任意识和民意导向，在控制权的认知上缺乏对权力边界的勾勒和厘定，造成了政府权力的随意性使用。因而，一个不“任性”又有为的政府，应当是一个民意政府，一个责任政府，更是一个有限政府。
民意政府—为权力的“有为”奠基。一个有为的政府应当既是有效率的政府，又是有回应性的政府。从政治系统理论分析，政府行为是一个从社会环境中提取社会需求，通过政治互动产生政府决策，并最终输出政策结果的循环过程，这种源之于民，再施之于民的模式，能够充分尊重民意表达，并通过制度化的政策设计来达成民意，这样政府有民意作为其行政管理活动的合法性来源，同时凭借有效的政治回应实现公共意志，为权力的“有为”奠定坚实的群众基础。
民意作为公共意志的最高凝结，是相对于独断专制的国家意志而言的，同时也如卢梭所强调，区别于个人意志和团体意志。民意的聚拢是一个寻求最大公约数的过程，需要社会成员广泛的参与对话协商，理顺利益需求，达成最终共识。从古希腊民主，到代议制民主，乃至具体到现代民主理论中为学者们积极讨论的“协商民主”、“多元民主”、“参与民主”等，可以看到，数千年的政治发展进程从来都无法忽视民众的力量。人们想方设法地构建日趋完备的政治制度，以图最大限度地发出公众的声音，来影响国家的政治生活。当政治剥去宗教的外衣，不再当“神学的婢女”，当卢梭为“公意”发出振聋发聩的呼告，当民主化浪潮汹涌地席卷着整个世界，唯有倾听大众的心声，让民意有一个畅通无阻的窗口，才能维系整个政治系统的稳定。当然，从另一个层面说，尊重公众意志，不与民争利，牢牢把握以民意为根本政策导向，则“以其不争，盖天下莫能与之争”，此时之“无为”，便是一种“有为”了。
责任政府—为权力的“无为”划界。政府受人民委托、代表人民来管理社会公共事务，它必须积极地对民众的需求做出回应，为民众提供满意的服务，因此，满足民众要求，实现公众利益，是政府存在的唯一理由和持续执政的基础。这是人民主权思想的基本体现，也是一个负责任的政府基本的行动逻辑。责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共性质进行民主控制的制度安排。正是基于政府应当承担公共责任这一基本共识，权力才被有条件地赋予行政机关，使其发展公共事业，管理公共生活，提供公共产品与服务等等。如此说来，责任所在之处就是政府权力的合理限度，权力的合法授予是为了让政府履行基本职能，退一步说，即使在政治绩效更低的政府组织中，掌权者都有其最低责任限度，政府的责任就是政府“有为”的基本内容，一个不作为的政府恰恰是因为漠视政府责任，而丧失其存在的理由。
马克思·韦伯在《以政治为业》一书中，明确地区分了“靠”政治为生的人与“为”政治而生的人，对于前者，权力欲或懒政思维也许只是一种职业病，但是对于后者而言，却将其视为罪恶和耻辱，是对“政治”作为一项高尚事业的亵渎。在一个“有为”的政府里，更多地应当是依赖“为”政治而生的人，他们摒弃了只以自我为中心的个人主义，承担公共责任，履行政治职责，而非为了享受权力带来的身份、地位和资源。或者说，那些不求有功，但求无过的庸官，那些纯粹“靠”政治为生的人，应当增强政治品德和政治自觉，扭转拥有和行使权力的个人主观动机，而将公意置于更高拔的价值地位，超脱狭隘的个人目的，尊奉崇高的公共精神，这也是建立一个责任政府的内在要求。
有限政府—为权力的“妄为”落锁。政府不是全知全能的道德圣君，它无力管理一切社会事务，无法满足所有公民需求，政府不是全能政府，而是有限政府。在计划经济时代，政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，社会对政府充满期望并完全依赖，这就给权力的生长提供了无限的空间，而直到这种权力扩张带来了社会矛盾的加深和政治秩序的混乱，政府才意识到要为权力戴上制度的枷锁。
政府的强大不在于权力的多寡，而在于是否正确高效地运用权力。前苏联在完成国家主义革命之后建立起强大的中央集权体系，计划体制将政治、经济、文化和社会的方方面面都统辖于内，将权力意识形态化，缺乏系统性的制度建构来维系庞大的权力体系，即便“斯大林模式”一度使国家迈入高速工业化的发展序列之中，然而其倾覆也在旦夕之间，为广阔的疆域留下了一个畸形的发展模式和难以治愈的政治创伤，可见权力的过度集中，只能使政治体制更加僵化，难以适应时代的迅速发展。
同时，从现实层面来说，由于资源和能力的限制，政府难以在所有职能领域实现自己的目标，由此形成了政府责任无限性和能力有限性之间的持久矛盾，造成了社会发展的失衡。放权让利的改革使职能、权力和责任在政府内部进行了重新分配，但不论是中央政府还是地方政府，职能、权力和责任的配置都很不合理。建立有限政府意在确立各级政府合理的职能范围和权力边界，明确社会事务的责任主体，使政府和民众、中央和地方共同承担社会责任。
政府不应当成为一头“利维坦”式的巨兽，利用其无所不包的权力来压制个人和社会成长的空间，公共领域和私人领域应当存在“楚河汉界”，为公民的个人生活设立自我保护的屏障。有限政府理念的提出，正是试图将政府从全能主义中解脱出来，还权于社会、还权于市场，转而在自身更加擅长的领域将权力落到实处，如城市基础设施建设，社会公平的维护，市场秩序的保障等。
