二、制度建设：中国国家治理能力现代化的首要前提
治理现代化是中国全面深化改革的总目标，是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重大战略抉择。现代治理的核心特质在于治理主体的多元化、治理方式的民主化和法治化，要求源于非国家强制契约形成的多元治理主体遵循理性、责任与公正的原则，主要通过平等协商的方式，多向度地对各种社会经济问题进行有效治理。有学者认为现代治理能力包括制度建构能力、科学发展能力和深化改革能力[4]；或者将国家治理能力概括为合法化能力、规范能力、一体化能力和危机响应和管控能力[5]。尽管学者们对国家治理能力的具体内涵有不同的解读，但鉴于国家治理的制度化、规范化和程序化实为国家治理现代化的本质要求，设计优良的制度体系、有效实施现代国家制度乃是现代国家治理能力的核心构成要素。实现中国国家治理现代化，亟须构建一种以多元主体共同参与、平等协商为基础的网络治理模式，需要按照现代治理的制度规范，向社会和市场进行制度化的放权，同时训练和提升社会与市场主体的参与能力，使之在共享社会治理权力的基础上不断提升国家治理绩效[6]。在中国国家治理现代化的历史征程中，都会对以执政党和政府为唯一主体的管控型模式提出严峻挑战，对国家治理能力现代化提出全新的迫切需求，而积极稳妥地推进现代国家制度建设是中国国家治理能力现代化的首要前提。
从纵向历史变迁的过程分析，中国国家治理能力的发展既受到制度建设的影响，同时也能够反映一定时期内现代国家制度建设的整体水平。在中国古代社会，政治权力结构与小农经济的社会结构高度耦合，形成了政治主导社会、经济和文化的局面。在这种人治主导的国家治理模式下，治理绩效首先取决于专制君主的道德品行、官僚体系的工作效率，制度建设不仅严重缺失，而且在社会政治生活中长期处于边缘化的地位。尽管中国历朝历代大多建立了类似于保甲制的半官方治理结构。但由于士绅阶层主要凭借文化、伦理和知识形成的权威，更多地通过本地社区通行的习俗与惯例，承担了大部分基层社会的治理职能。对于中国的王朝国家而言，其对基层社会的整合和渗透能力都远远不及现代国家。虽然社会多元主体不同程度地参与了治理过程，但社会组织和公民的参与缺乏基本的制度化保障。国家对社会的控制程度较低，国家治理能力相对比较虚弱，只能实现局部的、象征性的治理，而不能进行整体性的、实质性的治理。
新中国建立初期。中国共产党通过公有制的经济体制和人民公社的社会组织形式，彻底重组了底层社会结构，娴熟运用党的革命权威和超强的社会动员能力，实现了对中国社会的全面渗透和政治整合，国家能力有了质的飞跃。在社会控制与社会治理上，党和政府仍然通过积极利用多元的、半官方的社会治理机制，但现代社会管理制度尚未完全建立，公共事务领域和社会生活领域都还有太多法律和制度的“空白地带”，法律和制度体系远远无力推动和规范国家治理活动，公民的现代法治意识也没能完全确立。因此，新中国成立初期至改革开放前，中国国家治理能力虽有量上的飞跃(集中体现在执政党和政府的社会动员能力和资源汲取能力上)，但依然没有质的突破，这种以强制性权力为主导的治理能力依然是传统性的，而以基础性权力和制度化权力为主导的现代治理能力却是缺失的。低水平的现代国家制度建设，延缓了中国国家治理能力现代化的历史进程。
改革开放之后，通过体制外的增量改革，市场化改革在国家与社会的整体性结构变迁中逐渐发挥了重要作用。一方面，市场经济的发展刺激了各种生产要素的活力，加快了社会生产力的发展，市场机制在资源配置中起到越来越关键的作用，市场制度成为重构和发育中国现代国家制度的基础；另一方面，市场经济的发展也为社会带来了更加多元的价值观念，以自由平等、民主法治和公平正义为核心的现代政治价值开始深入地影响中国现代国家制度建设的进程，倒逼国家—社会—市场关系的战略调整。这种国家与社会关系全方位的结构性变化，对国家治理能力和制度建设提出了更为迫切的要求。改革开放以来，公民个体与许多社会组织的自主意识在市场经济自由竞争氛围的熏陶下逐渐增强。并积极尝试参与到社会问题的治理中来；各种社会自治组织、行业协会和兴趣组织等现代治理主体在许多社会问题中发挥着越来越重要的作用。这一过程培养了社会多元治理力量，为网络化治理的实现提供了可能[7]。而构建网络治理结构，实为中国国家治理体系与治理结构现代化的关键举措，也是培育现代国家治理能力的战略选择。伴随着市场经济的发展，中国的现代国家制度建设也在不断完善，不断调整国家与市场的关系，平衡两只手的作用，建设并发展社会主义市场经济秩序。当然，目前中国政治现代化的发展水平依然远远滞后于经济现代化的步伐，虽然相对健全的市场监管体系已然建成。但相应的现代国家治理体系并未完全建立，国家治理体系与治理能力的现代化依然任重道远。在全新的国家治理历史场景中，社会问题与社会矛盾不断涌现，对提高国家治理能力以妥善解决社会矛盾、促进社会和谐进步提出了要求，当下的中国社会亟须稳妥推进现代国家制度建设以协调与整合多样化的社会利益诉求。不断完善法治建设，让国家治理行为有法可依，政府权力得到制度化的保障和规范；加强现代国家制度建设，不断健全现代国家治理体系。为多元治理主体的行为建立基本规范和协调机制。改革开放以来，中国共产党不断增强政党制度与国家制度之间的耦合性，执政党自觉维护国家的法制权威，不断提升依法执政的水平。同时，推进党政关系的规范化与法治化，建立和完善执政党和政府治理社会公共事务的制度和规范体系，全面提升党领导和执政的制度化水平。稳步推进国家治理的制度化建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，制度建设已覆盖国家建设的各个方面、每个环节，初步形成了比较完整的现代国家制度体系。制度的动态调整，巩固了意识形态创新和组织建设的成果，中国共产党依法执政水平和国家治理的制度化水平不断提升，中国政治体制的弹性和活力不断增强，执政党和政府应对复杂局面的驾驭能力不断提升，制度建设和制度创新成为国家治理现代化的基本方略。
