【摘要】我国的民主行政建设在20世纪末逐步展开，政府开始改革行政管理模式，让公众逐步参与到社会公共事务决策之中，我国民主行政建设自此不断发展，但政府中心主义的治理模式存在已久、社会组织自治能力不足、公民参与精神与参与理性不足、行政文化建设滞后等问题意味着，民主行政建设任重道远。文章在治理共同体视角下研究民主行政及其社会建构，并对我国民主行政社会建构做了进一步思考。
【关键词】治理共同体 民主行政 社会建构 思考
【中图分类号】D621 【文献标识码】A
从西方民主行政的发展历程看，民主行政已经成为政府实现公共价值的根本途径，民主行政理论已经成为行政理论乃至政治理论的重要组成部分，加强对民主行政及其社会建构研究具有重要的理论与应用价值。
治理共同体与民主行政的社会建构
民主行政是现代政治文明对社会公共事务治理的一种制度安排，其是以实现公共利益为目标，以行政参与为核心，在民主基础之上实现社会多元主体参与公共事务的一种行政运行机制。民主行政是一种政治理想和价值追求，其主要是将行政嵌入到政府与社会合作的公共治理之中，构建起政府与社会之间的合作桥梁。
而治理共同体也是一种公共事务治理机制，其主要是指多元治理主体之间依照民主治理与公共性规范而建立起来的一个具有共同价值、目标和利益的共同体。在民主行政的环境下，治理共同体应该由政府、市场、社会组织以及公民个体等共同组成，这些共同体要想实现共同治理需要一定的治理规则，如在伦理上相互信任、在政治上相互认同，从而能够实现协调治理，达成共同的治理目标。
在现代政治文明语境下，推进民主行政社会建设必然要进行治理共同体建设，这也是顺应了人类社会治理模式发展的规律。人类社会的治理主要经历了统治型、管理型和服务型三种模式，而先进政治文明的一个特征便是服务型社会管理模式的建设。在服务型社会管理模式下，政府在社会公共事务管理中不再处于绝对的中心和权威地位，社会组织、公民和私人部门也成为公共事务的管理主体。随着我国经济的快速发展，追求政治进步也是社会发展必然，因而进行民主行政社会构建也是顺应时代发展的必然结果。近年来，我国不断推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，这是国家权力适时和适当退出部分社会管理领域的体现，有助于更多治理主体进入社会治理领域，从而在民主行政社会形成治理共同体。
我国民主行政取得的成绩
我国的民主行政建设是在20世纪末逐步展开的，当时随着改革开放的推进，国内的政治、经济、文化环境都发生巨大变化，而身处这种巨变环境中的社会个体也产生了思想观念的变化，人们对原本的政府行政模式产生质疑，民众与政府之间的矛盾也有加剧趋势，在此背景下，政府开始对自己的行政管理模式进行改革，让公众逐步参与到社会公共事务决策之中，我国的民主行政建设也自此不断发展。
公共行政法治化。公共行政法治化一方面是指通过法律来规范政府行为，另一方面是指以法律来维护公民参与政府公共事务治理的权利。在公共行政法治化方面，我国相继推出了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》和《公务员法》等法律法规，这些法律一方面是对政府权力的约束，另一方面也是对公民合法权利的保护，防止公民的合法权利因政府公权而受到侵害。这些法律的出台表明我国政府与社会之间的关系出现变化，由政府权力本位向社会权利本位转变。在此过程中，我国的行政问责制度也不断完善，这极大地约束了政府官员的行为，对于推进民主行政有重要意义。
行政决策民主化。进行民主行政化建设的有效途径便是实行行政决策民主化，即让公众更多地参与到政府公共事务的决策过程。例如近年来我国逐步推广的听证制度、专家论证制度等，其都为普通民众或相关方面专家提供了一个参与政府行政决策的公共平台。政府行政决策的民主化也有利于民众对政府行为进行监督，保证政府公共决策能够代表和维护民众的利益，促进政府决策的科学化。
政府职能社会化。随着政治文明的推进，政府职能在逐步向社会化方向转变。所谓政府职能的社会化是指政府开始将一些职能交由社会组织来承担，而非以往大包大揽式的做法。政府进行职能转变，一方面能够降低政府的行政成本，另一方面也能够让社会专业组织来执行一些职能，兼顾质量与效率，有利于提升公共服务的品质。我国自改革开放之初就有意将政府职能向社会化方向转变，而随着市场经济的不断发展，为了适应社会的发展变化，我国政府职能社会化也不断加速，到了新世纪，我国进入社会转型期，为了解决日益凸显的社会矛盾，我国开始实施政企分开、政事分开以及政资分开等政策，将应该由市场调节的事项同政府剥离，将社会组织能够办好的事项交由第三方组织进行承担，这有效地解决了原本在公共领域政府提供公共产品质量不高、效率不快的问题，让民众获得更多利益。
政务信息公开化。政府进行政府信息的公开，一方面可以使得这些信息服务于公众或社会组织的生产与生活，另一方面也是维护公民的知情权，公民有权获取相关的政府政务信息，从而对政府工作进行有效监督。自2000年起，国务院相继下发了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》和《关于进一步推行政务公开的意见》，对城乡县市的政府信息公开作出要求。2008年我国颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，这意味着政府信息公开成为我国的一项正式制度，也标志着我国政府在民主行政建设上迈进了一大步。
中国民主行政社会建构存在的问题
政府中心主义的治理模式存在已久。长期以来，我国形成了党和政府同体化的治理模式，它们往往都是社会公共事务治理的主体结构，也正因为此，在传统的社会事务管理中，政府往往处于绝对的权威和主体地位，它对一切社会公共事务实行全面的管理和控制，扮演着全能政府的角色。在这种社会管理模式中，公民和一切社会组织必须完全服从于政府，政府是权力中心，这种模式也就忽视了公众对社会公共事务的参与权，不利于民众对政府进行监督。此外，在这种单一的政府中心主义管理模式下，政府公职人员往往没有作为公共管理者的责任意识，为民众服务意识不强，甚至有些公职人员将国家公众赋予其的权力拿来做交易，以此获得私利，造成腐败。
社会组织自治能力不足。我国的社会组织自治能力不足表现在社区自治能力欠缺与社会组织能力不足两方面。
我国目前的社区自治组织自治能力主要表现为城市（农村）社区自治组织自治权与街道办事处（乡镇）政权两种，这二者形成了社会组织自治的二元权力格局，但这二者在实际的行政管理中存在着冲突，主要表现为乡镇政权或街道办事处往往过于干预村民或居民委员会的自治管理活动，这其实也是我国行政管理共同体精神缺失的一种体现，造成我国目前的公民社区归属感不强、自治水平不高的问题。
而就社会组织而言，主要是指非政府组织，也存在自治能力欠缺的现象。由于我国的社会组织登记门槛较高，导致我国的许多社会组织都是由党政机构创办的，这类社会组织往往依赖党政机关提供的资源而运行，而且其思维方式与作风也都沿袭了党政机关习惯，不具有非政府组织所应有的志愿性与自治性的特点。社会组织自治能力的欠缺必然会妨碍治理共同体的发展，不利于社会公共事务的共同治理，阻碍我国民主行政社会建设。
公民参与精神与参与理性不足。改革开放之后，随着政治民主的推进，人们参与国家社会政治事务的意识逐渐增强，但总体上来说我国的政治参与水平并不高，即便是积极参与，其往往也是带着明显的利益取向或是维权性质，甚至带着给政府施压的目的。值得注意的是，随着网络的普及与兴盛，我国逐渐出现了一种新的政治参与方式，即网络政治参与。网络具有虚拟性的特点，这也就使得网络政治参与往往不受限制，出现非法参与与无序参与的情况，往往有一些别有用心的组织与个人利用网络政治参与的这种特性而恶意诽谤攻击政府，组织非法政治参与。此外，由于网络的匿名性，也使得网民往往肆无忌惮地发表不负责任的、非理性的言论，这种言论往往具有极大的煽动性，迅速传播形成网络暴力，影响正常的政治参与，妨碍社会与政府的共同管理，不利于民主行政建设。
行政文化建设滞后。由于政府中心主义固化，导致我国行政文化建设也具有严重“官本位”特性，民主、多元与互动不足。从作为行政主体的政府机关以及公务员来看，长期以来的官本位文化使之责任意识、服务意识、民主意识等不强，并习惯控制一切社会事务，不具备与民众平等互动的意识，这显然与民主行政建设下的共同治理背道而驰。而从作为行政客体的公民和社会组织来看，行政客体长期以来处于官本位思想之下，缺乏社会政治事务参与的主动性、主体自觉性，也缺乏主动运用公民权利来争取和维护自身合法权益的勇气与习惯。在这种行政文化之下，公民与社会组织也很难对民主行政社会建设起到推动作用，社会的共同体治理也很难实现。
