南京市公共交通的改进建议
扩大公共交通产品的供给。政府应加强南京城市发展规划研究，多征求市民意见，多咨询专业机构的建议。完善公共交通规划，进行立体式公共交通建设。特别是在地铁和城市轻轨等现代轨道交通的规划建设上，一定要与现有的城市公交进行无缝连接，多建设综合的公交换乘枢纽。注重新城区老城区的公共交通的无缝连接。
政府要转变融资思路，拓宽融资渠道，建立多元化的投资、融资格局。鼓励公交企业以股权融资、发行股票或企业债券等方式筹集资金，改变公交行业市场投入资金不足的现状。同时，鼓励银行向公交企业发放专项贷款，构建公交领域内的金融组织体系。政府可以组建非营利性的担保机构，完善信用担保体系，对一些投资规模较大、见效较慢的建设项目，可以在已有政策允许的前提下，由政府协助公交企业申请国际贷款或国内政策性贷款。
政府要适当加大对公交企业的财政补贴力度。由于公共交通的性质很难完全盈利，需要政府的适当补贴。一般来说，政府对公共交通提供的财政补贴分为三块：第一，针对政策性亏损提供的财政补贴。由于公共交通的公益性，要求公交票价长期稳定在较低的水平，尤其在社会弱势群体的优惠政策方面，都会给公交企业带来经营的负担。为此，政府需要视情况予以合理的经济补偿。第二，针对经营性亏损所提供的财政补贴。主要是指包括油价在内的成本上涨，以及地铁的运营对常规公交的影响等。在这种情况下，需要政府依据市场的行情变化给予补贴，帮助公交企业渡过难关。第三，城市公共交通的基础设施建设过程中，政府可以根据具体情况提供一定的财政补贴，尤其是新城区的公共交通建设，由于涉及范围广、建设工程量大，对资金的需求度较大，需要政府给予相应补贴。
优化运行管理。完善公私合作模式。在公交基础设施建设方面，政府引导规划、严格把好质量、评审关，具体的建设则有选择地交由私营部门承担。这种运营机制的市场化和政府的管理相结合，是南京市公共交通改革的重要经验。
提升乘客委员会的地位。将乘客委员会并入南京城市公共交通委员会，成为组成部分。这样可以避免机构冗余、沟通的不畅，同时有助于乘客委员会更直接将公众的诉求传达至公共交通委员会，发挥民主监督、献言献策的作用。
公交运营商需要引进、创新一些更为先进的管理理念和管理模式。如，P+R模式，即停车换乘，是专门针对小汽车的车主推广公共交通的模式。由于城区拥堵，小汽车的行驶速度甚至还不如公共交通来得快。因此，南京市可以在新城区进入主城中心区的要道上，或是用地条件允许的居住区向城市商务办公区的衔接处建设P+R停车场。以鼓励更多的小汽车车主选择公共交通，缓解市区交通拥堵。
健全行业规制。行业规则既是保证公交服务质量的标准，也是公交服务评价的准则。健全南京公共交通行业规则包括以下：准入规制。通过特许经营的方式，南京市公交市场形成了严格的准入壁垒，严格限制了其他企业进入南京公交服务市场。这一格局保证了国有资产控股，国有资产在公交领域占有主导地位，有助于确保公共交通的“公益性”基础，避免市场失灵、竞争不当带来的负面影响。同时，公交资源整合有助于对市场上运营的公交企业进行有效管理，帮助公交企业进行更为高效的运营。鉴于南京市公共交通大规模资源整合行动，公共交通行业内部正处于一个较为稳定时期，短期内准许新的公交企业进入南京公交市场的可能性较小。笔者认为，在特定时期内，仍然可以适当开放包括线路运营、设施建设在内的竞争性招标，在公交行业内部产生竞争机制，促进各公交运营单位改善所提供的公交服务。
价格规制。价格是公共交通发展的基本保障，是政府进行宏观调控的重要手段，也是公众最为关心的问题。“公交票价的指定，基本出发点是公交的运营成本、城市的物价水平、居民的消费水平以及乘客的可承受能力之间的平衡。”②中国的公共交通普遍存在“低价—亏损—高额补贴”的怪圈，虽然政府坚持低票价政策，以争取公共交通对公众的吸引力，但是由于公交企业的运营成本大幅增长，低票价水平已经难以满足其运营的需要。在这样的情况下，需要在资源合理配置的前提下兼顾到公交企业的合理盈利，按照保本微利的原则，保护公交企业得到最低报酬。
质量规制。完善《南京市公共客运管理条例》，通过刚性规定，规范公共客运市场秩序，提高服务质量。细化服务要求和水平设定，尤其要照顾到社会弱势群体。着重强调安全管理，严格要求公交经营者落实生产安全责任制，并探索在公共交通事故中的责任追究和赔偿机制研究。鼓励公交企业不断加强科技创新，结合乘客的切身需求改善乘车条件和乘车环境。提高公共交通的智能化水平，继续普及“市民卡”的使用，将公交价格调整与“市民卡”紧密结合。推广使用全球定位系统，进行准确的定位数据采集，提高公交的准点率，优化公交调度系统。
总之，城市公共交通的发展应坚持公共产品的公平性与效率性的统一，加强政府与市场间的合作，同时寻求来自社会的支持。在经营管理方式方面，笔者认为公私合营机制更加适合当前的南京市公共交通，公私合营过程中应深化投融资体制改革，加大政府对公交企业的扶持力度。充分发挥南京市政府的引导和监督作用，保障公共交通的良性运作；而对于公交企业来说，一方面需要不断自我完善、自我发展，另一方面要维护公交市场的有序竞争，各企业间在竞争的同时应当更加注重合作机制的建立和完善，共同为提供南京市公共交通而努力；当然，公共交通的发展也离不开公众的支持，社会组织积极联合群众，做好政府、市场、社会间的桥梁，保证各方声音的及时有效传达，而作为普通的南京市民，也应根据自身情况，优先选择公共交通工具，尤其在交通拥堵区域、地段。
（作者为南京工程学院人文与社会科学学院副教授）
【注释】
①毛连程：“公共产品理论与公共选择理论关系之辨析”，《财政研究》，2003 年第5 期，第13～14页。
②戚聿东：《垄断行业改革报告》，北京：经济管理出版社，2011年，第384页。
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