【摘要】城市公共交通现已成为城市中关乎国计民生的重要行业，各城市和地区都在积极探索适合本地的公共交通发展的模式。文章从城市公共交通供给、运行和评价等方面分析南京公共交通的现状和问题，并提出改进建议。以此实现其优先发展政策目标，建成“公交都市”，服务市民需要和城市建设。
【关键词】公共产品 城市公共交通 南京市
【中图分类号】F571 【文献标识码】A
公共产品与城市公共交通
公共产品一般具有两大特性：非排他性和非竞争性。非排他性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得效用；非竞争性，指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品。这使得“政府机制更适宜于从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置”① 。因而公共产品理论运用于政府管理领域，则划分了政府与市场的界限，进一步明确了政府的职责和功能。
城市公共交通是随着工业革命的开始慢慢展开，现在已成为城市中关乎国计民生的重要行业。由于城市道路的供给速度远远小于私人交通工具的增长，因而就带来了私人交通效益边际递减的现象。按照公共产品理论中关于公共产品的内涵与外延的定义，城市公共交通可以作为公共产品。所以，国内外城市公共交通大多都是由地方政府来提供的。然而不同的城市基于其市民的基本需求、城市的综合发展水平的差异，各城市和地区都在积极探索适合本地的公共交通发展模式。
本文以南京市为例，从公共产品的供给机制、运行机制、评价激励机制来分析南京市公共交通现状，探寻城市公共交通的发展。
南京市公共交通发展的现状分析
南京公共交通的供给机制。南京市确立了公交优先发展政策，即城市公共交通系统优先发展。1990年，南京市规划局开始编制《南京城市总体规划（1991~2010）》，1995年经国务院批准实施，随后在2001年进行调整。2009年，为了适应新的经济、社会发展趋势，新一轮《南京市城市总体规划（2011~2030年）》（以下简称“新规划”）也开始进入修编。新规划中提出了南京都市区的概念，新南京都市由主城，东山、仙林、江北（浦口＋大厂）3个副城组成，总面积约4738平方公里。长期以来，南京市城市规模不断扩张，城市中心地区与城郊地区之间的发展差距持续增加，这是城市中心功能区的过度集中造成的。由于历史的原因，无论是教育、医疗、交通资源都高度聚集在中心城区，新建城区因缺乏基础设施及公共服务，难以吸引人口迁入。为此，南京市也在积极进行城市的功能新布局：一是，改造老城区，疏散中心城市功能和人口。二是，注重新老城区间的交通连接功能，扶持新城区生活服务业的发展。南京公交的设施建设，除了落实公共交通基础设施建设以外，更加强调在交通工程范围内，公共交通工具在路权上的优先，另外还包括公共交通场站以及枢纽、换乘设施的建设和优化。
发展以专用空间为路权保障的公共交通。专用空间是一种在时间、空间上完全独占的交通工具，如地铁、高架的轻轨、高架的快速公交。南京市先运行南北、东西走向的一号、二号两条地铁线路，三号、十号地铁线路在建中，根据规划，未来南京将拥有14条地铁线路（总长480km），覆盖南京主城区各交通轴线，同时连接南京各大新城。地铁的大运量、高效率运营将很大程度缓解南京市未来的交通压力。
有选择性地发展以专用通道为路权保障的公共交通。专用通道通常发生在公共交通工具与其他交通工具存在平面交叉时，通过设置专用通道，保证公共交通在范围内享有全部路权，其他车辆不得占用，具有较强的排他性。南京市目前交通压力普遍较高，在已有道路上开辟专用车道困难重重，尤其是老城区内更是几乎不可能。因此，南京市交通运输局决定，只在麒麟、河西新城规划有轨电车的建设，作为BRT的替代品，市区内暂无建设快速交通系统的计划。
重点关注以部分专用为路权保障的公共交通。部分专用是指空间、时间上的部分专用，主要形式是公交专用车道（bus lane），是在特定的路段，通过标识来提供一条或多条车道给公交车辆专用，其他车辆不得占用。通常情况下，公交专用车道有使用时间，在规定时间外，其他行车可以照常使用该车道。近年来，为了加快公共交通的行车速度，提高运行效率，南京市每年都进行一定程度的道路改造，并设置公交专用车道。到2015年，南京市计划在主干道新增至少36公里的公交专用车道。
规划上的缺点主要是交通规划前瞻性不足，难以满足城市快速发展的需要；在公共交通建设上，公共交通枢纽设施的建设较少，来自公众的诉求很多，南京市目前尚未推出具体的公交换乘的优惠设施。另外，在公共交通的枢纽站点，也缺乏综合的公交换乘枢纽，公交换乘率和服务效率有待提高。在公交场站的建设方面，南京市的公交场站建设现由南京公交场站有限公司承担负责，已有的场站包括随家仓站、集庆门站、光华路站等共12个已有场站，以及在建中的岱山西路站。总体来说基本满足了南京市公交车停车、保养、整流、调度等需求。虽然南京市的公交场站有场站公司负责筹资建设，但由于土地价格上涨，场站建设依然面临很大资金压力和挑战。
从公共交通的供给上来看，南京市确立公交优先发展的政策，体现了政府自身在公共交通供给上的主体性。无论从公共交通的规划、设施的建设、交通工具的配备上，政府都发挥着主体作用。供给的范围上，则形成面向全社会、多层次，集公交车、地铁、轻轨、出租车与一体的公共交通产品，覆盖范围广，形式多样。供给机制上，虽然公共交通是公共产品，但不是绝对意义上的纯公共产品，有些类似布坎南眼中的“俱乐部产品”。所以在公共交通的具体供给方式上，市场发挥着主导作用。比如规划、建设和交通工具的配备上采用市场化购买或市场承包的方式。在地铁2号线的建设上，南京市一改传统的政府全盘投入建造模式，变为政府给予地铁公司政策优惠，建地铁时再给予相关资源支持（包括得到沿线地块、物业管理权和商业设施），允许地铁公司以市场化手段，取得政府给予相关收益权，允许社会资本参与进来。这样既发挥了政府的宏观管理的优势，又发挥了民间微观灵活的长处。在公共交通供给上，南京市面临的问题是资本的筹集困难、老城区与新城区的无缝对接还欠缺、更加科学合理长远的规划有待改进、道路资源的有限与人口需求过大造成的紧张。
公共交通的管理与运营。南京市公交管理采取“城市公共交通委员会—公交行政管理部门（南京市交通运输局）—交通运输管理部门（南京市客运交通运输管理处）—公交企业”四级管理模式。城市公共交通委员会负责研究制定全市“公交都市”建设规划、计划，出台相关重大政策、扶持措施，建立市、区和部门联动综合保障机制，统筹协调解决城市公共交通发展过程中的重大问题。日常的管理工作由南京市交通运输局承担。2011年，由南京客运交通运输管理处成立了南京市公共交通乘客委员会，主要负责对公交管理、运行等进行社会评价和监督等。可以说，这样的体系统筹了政府、部门、企业和社会的力量，形成“多中心”对公共交通进行立体式管理。然而在实际的管理过程中，也会面临管理机构多而复杂、部门间职能不清、相互扯皮的现象，特别是南京市公共交通乘客委员会的地位与作用的发挥有待改善。
公共交通运营主要是市场主导，企业化运营、政府补贴、公私合作。公交公司（地铁公司）是企业化的运作模式，打破了以前政企不分的状态。一方面，民间资本的引入减轻了政府的财政压力，为政府发展公共交通积累了经验；另一方面，部分私营公交企业得到投资机会，获得了一定的经济效益。
公共交通的服务评价。从2012年开始，南京市政府进行了公交收归国有的改革，城市公交企业从最多时的11家，减少到目前南京公交集团统领下的三家运营子公司，各自负责主城区、江北地区及江宁地区的公交服务。虽然南京的公共交通营运面临着巨大的亏损压力，但是南京市公共交通的服务水平和质量近几年则取得显著的进步。首先，市民卡的普及应用，提高了公共交通的智能化水平，公众乘坐公交、地铁更加便捷；第二，各公交公司提高了公交车的质量，提高了车辆的性能，同时更加注重公交车的节能环保，并在主城区覆盖空调用车，增强了公共交通乘坐的舒适性。第三，为公交车安装GPS定位，由公交公司终端负责监督和合理调度，提高了南京市公共交通的准点率和信息化水平。然而在公共交通的社会服务中，政府、公共部门、公交公司应更加注重所提供的公交服务快捷、舒适、人性化，严格规范公交车辆和司乘人员的服务准则和要求，同时，加强公共交通的安全保障。
