转轨国家的存款保险制度
转轨国家是指苏联解体后形成的国家和东欧国家。与中国一样，这些国家经历了从计划经济向市场经济的过渡和转变，形成了独特的“转轨体制”。虽然与中国的渐进式改革不同，这些国家实行的是激进式的改革，但其中存在的一些问题，特别是针对具体情况所实行的存款保险制度很值得中国借鉴。在这些国家中，匈牙利是经济改革比较早，同时也被认为是改革比较成功的国家。所以我们选择匈牙利作为代表进行介绍和分析。
匈牙利的存款保险基金成立于1993年，是从属于议会的独立的法人实体，对国家审计办公室负责，其理事会成员来自财政部负责金融事务的高层官员、监管机构和中央银行的高层官员，以及投保成员机构的代表和专事管理的理事。与包括俄罗斯在内的其他国家的存款保险制度相比，匈牙利存款保险基金的最基本特点是仅仅提供保险和对问题金融机构进行救助，但不负有监管职责，不能被委以接管人或破产清算人。匈牙利官员认为，由于基金规模较小，不宜负有发现银行业问题和发现对银行业构成潜在威胁的责任，必要的时候监管机构会让基金知道有必要采取的额外措施，并提供相关数据。实际上，匈牙利之所以将原来职责权限较为广泛、风险最小化的存款保险制度在2006年转变为职责权限较小、仅具有“付款箱”的功能，还在于他们认为经过清理和完成私有化之后，匈牙利的银行不断得到加强，业绩表现强劲，增长可观，几乎不可能发生破产。也正因为如此，在匈牙利对银行的监管工作和存款保险是分工协作的，监管者没有管理银行危机的财源，但有对金融机构进行检查的资源。而存款基金有财务资源，但没有检查金融机构的资源。这样，两个机构必须协同合作，存款基金会将其计算的最小成本处置结果告诉监管机构，由监管机构考虑起草对问题金融机构处置的行动计划。在匈牙利，被注册的存款及由银行发行的债券都由存款基金予以保险，保险限额为每个存款人600万福林（约合3万美元）。不被保险的存款账户包括一个存款账户中超过100万福林的10%（采取共同保险的方式）、高息存款、专业投资者如金融机构的存款、银行高级管理人员的存款、非欧盟或OECD国家货币计价的存款。
各国存款保险制度的特点、变革趋势及中国借鉴
从以上对几类国家的存款保险制度的介绍和对比可以看出，由于各国的背景不同，经济发展阶段不同，存款保险制度的具体内容也有差别，但总体来看，表现出一些共同的特点和变化趋势。
第一，存款保险机构的法律地位不断加强，职责不断强化。存款保险制度最初是作为“付款箱”而出现的，目的是为了保障存款户的利益，避免社会因银行破产而发生动荡。但随着社会经济的发展，人们对存款保险功能的认识越来越深刻。存款保险不同于商业保险的根本原因就在于被保险的对象是存款性金融机构，其中主要是商业银行。商业银行在金融体系中的特殊地位，也决定了存款保险公司的特殊地位。从目前看，不论是发达国家，还是后发达国家，或者转轨国家，存款保险公司基本上都由政府直接管理，如美国的存款保险公司是独立的联邦政府机构，直接向国会负责；匈牙利的存款保险机构是从属于议会的独立法人实体。从存款保险公司的职责来看，上述三类国家中除了匈牙利存款保险公司执行的基本上是“付款箱”职能外，其他各国的存款保险公司不仅要适度参与风险处置，而且还要实现“损失最小化”和“风险最小化”，即存款保险公司既有完善的风险处置职能，还有一定的审慎监管权。事实上，国际金融危机之后，世界各国存款保险的职能有进一步拓宽的趋势，更加强了存款保险公司在金融机构处置中的地位和作用。
第二，存款保险的范围不断调整，针对性越来越强。存款保险的范围包括存款人、存款种类、被保险金融机构和保险限额等。从被保险的金融机构看，尽管韩国保险的范围很广，涵盖了几乎所有的金融机构，但存款保险公司的性质决定了被保险的主要应该是存款性金融机构，包括美国在内的其他国家正是如此。从被保险的存款人、存款种类和保险限额来看，保证合法的中小存款户的全部和大储户的部分利益是基本特点。美国限制大额存款和“大而不倒”，且每人保险额度为25万美元，匈牙利的高息存款和银行高级管理人员的存款不被保护。显然，不同国家的这些类似的限制措施都是为了实现和加强社会对银行业的监督。从保险限额来看，虽然像韩国等一些国家都实行过全额保险，但这大多数是在特殊的背景下的临时性措施，目前大多数国家实行的都是限额保护。当然，由于各国的经济发展水平和收入水平不同，保险限额并没有一个统一的标准和要求。
第三，强制性存款保险成为普遍趋势。存款保险作为一种普通的保险形式，从理论上讲可以像商业保险那样自愿参加，也可以像交强险那样强制参加。世界存款保险制度的发源地美国就曾实行过自愿保险。实际上，德国目前仍实行非官方的自愿存款保险。不过，总体来看，不仅包括美国在内的几乎所有国家目前都实行了强制性保险，德国也应欧盟的要求实行了自愿保险和强制保险并存的制度。
第四，浮动费率制成为普遍的选择。很多国家开始实行的都是固定费率，但固定费率可能引起的道德风险和逆向选择促使各国逐步统一到了浮动汇率上来，即根据不同银行的风险程度确定存款保险费率。这也是发挥存款保险机构金融监管职能的具体体现。不过，不同国家保险费率的计算基础和费率水平有所不同，这也并没有一个统一的标准。
鉴于以上分析，文章认为，中国存款保险制度应注意以下几个问题，一是要突出存款保险机构的地位。新成立的存款保险机构可以直属国务院，也可以隶属于中国人民银行。二要加强并明确界定其职责。中国的存款保险机构要兼具风险处置和金融监管职能；要与中国银行业监督管理委员会协调配合，在不同的领域发挥互助的作用。三是中国要实行强制保险和浮动费率制度，但在实行这一制度时要注意与中国人民银行的存款准备金制度协调，既要区别对待，费率也不要过高。四是中国在实行限额保险的同时，要特别注意到中国目前的投资理财渠道狭窄、居民储蓄意愿强的特点，适当提高保险限额；要特别注意存户资金来源的合法性，防止洗钱或公款私存等。五是居民在银行购买的理财产品是否要纳入保险范围，需要深入研究。从目前的情况看，多数人是把理财产品等同于银行存款。因此从保障社会稳定考虑，这些理财产品可以纳入保险范围，只是在确定保险限额时应适当考虑。总的来看，中国的特殊国情决定了在具体制度设计方面不能照搬国外经验和做法，必须把国际趋势与中国实际有机结合。
（作者单位：中央民族大学经济学院）
责编/丰家卫（实习）
