【摘要】我国在公共资源的配置上采取了以城市为中心的发展战略，将优质资源大量投向城市，导致了农村发展落后，城乡公共资源配置严重失衡。文章在分析我国公共资源城乡配置的历史演进与现状以及美日城乡资源配置制度的经验基础上，总结了美日城乡公共资源均衡配置对我国城乡公共资源配置制度设计的启示，以期对中国城乡发展提供一些理论帮助。
【关键词】城乡资源配置 制度 经验 启示
【中图分类号】F290 【文献标识码】A
我国公共资源城乡配置的历史演进与现状
自新中国成立后我国在城乡建设上一直是重城市而轻乡村，这就导致国家在公共资源分配上的不公，相较于农村，长期以来城市享有较多的公共资源，并具有优先的使用权，这也导致在发展过程中，农村所占公共资源较为贫瘠，进一步加剧了我国城乡发展的差距，造成社会发展两极分化严重。近年来，随着国家对农村建设重视程度的提高，平衡城乡发展问题也被提上日程，2013年中央政府在一号文件中指出，要将推进城乡公共资源平衡配置作为农村建设和改革的重要任务和目标。良好的制度是改革任务实现的重要保证，因而要想实现我国城乡资源的均衡配置，就必须对我国公共资源的配给制度进行调整与改革，这是保证城乡资源均衡供给以及缩小我国城乡差距的必然选择。
我国城乡公共资源配置制度的历史演进。社会公共资源主要包括社会医疗、卫生、教育、基础设施建设等方面，自新中国成立后我国有关社会公共资源配置的方案随着时代的发展而不断变化。
第一阶段，计划经济时期。在新中国成立之初，经过十几年战争的中国社会千疮百孔，百业待兴，而当时的国际形势也十分严峻。综合国内国际形势，新中国的发展选择以城市建设和发展为中心，政府将大量的公共资源投放到城市，并制定了农村支持城市发展的政策。1949年到1956年的三大改造时期，在社会保障福利方面，我国修订了《中华人民共和国劳动保险条例》、《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》等法规条例，这基本形成了完善的城镇劳动者以及国家机关和事业单位人员的社会保障制度，而农村方面，国家主要是针对农村的孤老残幼制定了“五保”制度，覆盖面有限。在基础设施建设上，国家把大量的资源都集中在进行城市公共基础设施建设，而农村则除了基本的水利建设外，其它公共基础设施建设并没有多大改善。在教育方面，国家将教育资源集中投放到城市进行中专教育与高等教育建设，而农村教育并没有多大的投入。1957年到1966年的社会主义全面建设时期，在社会福利上，国家又通过了一系列法规政策，提高了城镇居民的社会保障和福利水平。而在农村，国家虽然推行了县、乡、村的三级医疗保险制度，但投入不大，农民并没有享受到这一医疗制度的实惠。在基础设施建设上，为了进一步适应工业化发展，政府开始对城市的公共基础设施建设进行了大量的资源投入，而在农村进行人民公社运作，农村开始自己修建一些简单的基础设施建设。在教育上，城市的教师文化水平较高，而农村的师资质量差。此时虽然农村的公共建设有了一定的发展，但由于国家的建设重心仍然在城市，农村发展依然较为落后。在文革期间，国家的工作重心由社会建设转为阶级斗争，无论在城市还是农村不仅在公共资源配置上没有发展和进步反而都产生了倒退现象。
第二阶段，改革开放以后至今，可以将其分为改革初期、经济社会转型、城乡一体发展三个时期。首先，在改革初期（1978年~1988年），由于在改革开放之前，长期的公共资源配置不公致使我国的城乡二元结构已经形成。因此，改革开放后，中国经济的改革首先从农村开始，实行家庭联产承包责任制，这极大地促进了农村的发展，相应的也改变了农村公共资源的配置情况。农村的水利等基础设施建设、医疗等公共服务建设等有了较大发展。农村改革取得的成效带动了城市经济的改革。1984年我国又将改革重点转移到城市，为促进城市的进一步发展，政府加大了对城市的公共资源投入。其次，在经济社会转型时期（1989年~2009年），在改革开放的30年里，中国经济一直以较快的速度发展，但与此同时，我国在发展上一直过于追求速度和效率，在社会建设上仍然以城市工业建设为主，中国城乡失衡发展的情况进一步加剧。虽然农村的公共基础设施建设也获得了较大发展，但相对于城市来说依然差距较大。最后，城乡一体化发展时期（2010年至今），随着国家社会的进步，我国开始主张科学发展和可持续发展。党的十八大明确提出要推进我国的城乡一体化建设，强调要加大对农村公共资源的投入，力求实现城乡公共资源的供给平衡。我国社会基尼系数在不断增大、城乡差距逐步扩大，不利于社会的稳定和进步，也成为中国进一步发展的阻碍，因而中国要想进一步有更高水平的发展，必须注重社会资源分配的公平和公正。我国在城乡一体化进程中，不断提出工业反哺农业、城市带动农村等发展策略。
中国公共资源城乡配置的状况。虽然政府开始注意到城乡均衡发展对中国未来持续发展的重要性，也逐渐加大了对三农建设与发展的投资力度，但中国的城乡二元结构模式固化已久，目前的农村建设仍然与城镇有着较大差距，在公共资源配给方面失衡的状况依然存在，这主要体现在教育、医疗卫生、社会福利以及社会保障等几个方面。
从教育上来看，在义务教育阶段，我国城市人均义务经费为1300元，而同类经费农村为450元，仅为城市的1/3左右；在高等教育阶段，农村学生进入国家重点大学的几率相对较低，在985和211高校中，农村与城市学生生源比率为1：4，由此可见农村教育的质量水平不高，且我国在高等教育制度上存在偏向城市学生生源的现象，这就造成了教育资源的分配不公。由于享受不到同等的教育资源与受教育机会，许多农村学生开始逐渐放弃高考，这就压缩了其向上层社会游动的通道，导致中国社会阶层的固化，造成农村家庭贫穷的代际传递，不利于农村的城镇化建设。
在医疗卫生上，我国的城乡资源失衡现象也十分严重。有关调查显示，我国近80%的医疗资源集中于城市，而这部分医疗卫生资源又集中在城市的大型医疗集团和大医院手中，而广大的农村医疗卫生资源严重匮乏。在人均医疗卫生资源占有方面，城市人均医疗资源占有量是农村的3倍之多，这对农民的医疗就医带来极大不便，直接降低了农民的生存质量。
在社会保障方面，早在改革开放之前，城市就具备了完善的城市居民保障制度，而在改革开放之后，城市居民的社会保障制度更加完善且保障水平不断提高，但我国的农村保障制度近几年才真正有所发展，国家加大了农村保障制度的建设与资源投入，新型农村社会养老保险与合作医疗制度有了较大的完善和推广，这是农村社会保障的一个巨大进步。但从整体来看，农村保障制度的覆盖率不高，且保障水平较低。而在社会福利上，我国的社会福利制度与居民户籍、单位挂钩，在住房、养老以及退休金等方面都把农民排除在福利体系之外，农业户口与城镇户口的差异也让农民难以与城市居民获得同等的福利待遇。
除此之外，我国在其他公共资源的配置上也同样存在失衡的问题。由于城市—尤其是大型城市，往往是一定区域的政治、经济和文化中心，因而在公共资源配给制度的设计过程中，政府都是首先考虑大城市的公共资源配给问题，这导致我国城乡发展差距进一步扩大。而且与发达国家相比，我国公共资源配置制度在推进城乡资源配给平衡方面所起的作用也并不显著。因而要促进我国的可持续发展，实现城乡发展一体化，需要对我国的城乡资源配置制度进行调整，并发挥其在促进城乡资源配给公平方面的作用。
