【摘要】改革开放为我国农业发展创造了良好的发展契机。在农业的基础支撑下社会经济各方面取得了巨大的成绩，可是在发展的背后却存在着严重问题，如侵犯农民土地权益的现象逐步增多。如何在制度完善中逐步改变现阶段公共利益界定不清，主体缺位，土地性质模糊等问题，实现公平与效率，成为新时期政府管理的重要任务。
【关键词】农民权益 土地权益 制度设计
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
当前，我国农村土地的利用形式越来越多样化，一方面促进了农村经济的发展，另一方面也促使农村社会矛盾更加复杂化，进而加深了政府管理农村的难度。来自于基层政府、村党委（村委会）、开发商等各相关利益主体对农民土地权益侵犯的现象层出不穷，致使农民权益保障更加严峻。那么如何在新形势下，在保证农村经济社会发展的同时，有效保障农民的土地权益是当前农村工作面临的重要问题。只有建立一套完整的、严密的、可靠的农村土地保障制度，才能有效保障农民的土地权益，促进农村经济社会的发展。
关于农民土地权益及相关问题的理论认识
权益、土地权益、农民土地权益。法律上的权益是指公民受法律保护的权利和利益。政治学上指的是公民合法参与政治生活的权利。社会学上指的是公民在社会生活中的人身、财产、文化、思想上的被保护的利益和自由选择的权利。农民的土地权益是指农民能够从土地资源上获得的各种收益，以及基于土地生产资料产生的为农民所享有的各种资格。具体分析就是农民对土地的占有、使用、收益和处置的权利。也就是说，农民可以通过合法途径获得土地的使用权；农民可以自由决定土地生产经营的方式，当农民土地被其他社会组织征用时，农民对社会组织如何使用土地具有监督的权利；农民可以通过使用土地享有土地上获得的收益；农民在不违反国家政策法规的前提下可以将土地转租给其他人使用。
制度、制度设计。制度是指要求公众共同遵守的办事规程和行为准则，是社会为了实现公众目标而制定的有一定约束力的行为规则体系，是要求社会成员遵守的具有一定约束力的规范。制度可以分为正式制度和非正式制度。正式制度主要包括法律、规章、政府的文件以及订立的合同、契约等，它是经过国家权威机构制定或认可的规则体系。非正式制度则是人们在长期交往的过程中逐渐形成的，并得到社会认可的民俗、价值观、意识形态、伦理道德、文化、生活习惯以及一些自古就有的传统。制度设计既可以是中央或地方政府等公共行政部门设计的社会管理制度，也可以是社会组织内部设计的制度安排。本文所谓的制度设计是从如何保障农民的土地权益角度，结合现阶段的政策、法律以及现实环境而进行的制度探索。
当前侵害农民土地权益的几种类型
我国农民土地权益被侵害主要表现在知情权受侵害、调查结果确认权受侵害、听证权侵害、土地物权严重缩水以及社会保障权得不到有效保障、土地维权路径狭窄、维权十分困难等方面。
农户的生产经营权被干预。农户在自己土地上种植何种作物、如何种植，在哪购买生产资料，将收获卖给哪个企业可以自主选择。国家在政策上规定地方政府有对农民生产进行指导的权力，但是这种指导是基于农民意愿，而不是某些地方政府强制的决定生产什么，农业生产资料在哪买，卖给哪个商家。强制性干预行为是对农民土地权益的侵犯，是对农民生产经营自由的无理干涉。
基层村组织扭曲农地承包政策。主要表现为：一是私自收回农户承包地。随着工业化进程的加深，越来越多的农民离开农村进入城市工作，离开后承包地如何利用是农民的自由，但是某些地方官员为了谋求私利，凭借自己手中的权力，强行违法收回农民的承包地。二是私自调整农户承包地。国家有规定几年可以在全村范围内重新调整农户的承包地，但这种调整的首要前提是农民的意愿，某些基层领导者利用这项权力，为自己和亲戚调整到好的承包地，侵犯其他农民的土地权益。三是二轮承保政策不落实。对农户家庭承包的耕地，家庭承包的农田合适的，本合同终止后的第一轮土地，不执行延长土地承包年限的政策，不签订土地承包合同，不发放经营权证书，超额预留农村公有土地等等。四是利用职权变更、解除土地承包合同。在农村开发的过程中，某些基层领导为了自己的私利，与社会上的不法商人勾结变更或解除农户的土地承包合同，将土地转移到自己户头，自己开发，窃取农民的土地权益。五是强迫、阻碍农户流转土地经营权。某些离开农村的农户，把他的土地流转给其他农户，而某些基层官员不承认这种流转，强迫农户将土地流转给与自己有关系的人。
司法和行政机关以及村级党组织不作为。现实中普遍存在农村土地承包纠纷诉讼时基层法院不受理，农民请求农村土地纠纷时农村土地承包仲裁机关不受理，乡（镇）人民政府不为农村土地承包纠纷调解，农业行政主管部门不受理农民的来信来访，农村土地承包经营纠纷，村级党组织不履行仲裁，司法机关不定论或延迟执行等现象，这些都是由于司法和行政机关以及村级党组织不作为造成的。
对农民土地权益保障制度探索的分析
面对农民土地权益被侵害越来越严重的形势，为了保障农民的土地权益，国内外政府进行了一些有益的制度探索，主要措施有：
建立“一个市场，两种产权”的土地使用制度。2007年1月，无锡市政府启动农村与城市建设用地“同价同权”试点，着力构建“一个市场，两种产权”的土地使用制度，即在权属合法、界址清楚，符合土地利用总体规划和村镇建设规划的前提下，允许城镇规划区以外的村、镇农村集体建设用地依法转让、出租、作价入股和抵押（商业、住宅、旅游等经营性项目除外），规定了集体建设用地流转收益分配，为集体土地所有者转移，土地租金收入是集体建设用地的产生，归农村集体经济组织全民所有。由于环境的改善和土地用途的改变所产生的增值收益，政府可以享有分成，但分成比例不得超过土地总收益的10%，农户承包地的转让、转租的收益归农户全部享有。这种“一个市场，两种产权”有效地促进了农村土地的开发，保障了农民的土地权益，增加了农民的收入。
改革农地相关保护制度。在英国、德国和其他发达国家，采取实施农业土地利用和规划许可，严格控制的政策，农业土地资源的有效保护，实行农业现代化、城市化、工业化协调发展。这些国家通过以下两个方面开展工作：
一是建立农业用地质量评价制度。为农用地分等定级，具体地实施质量调查，利用图纸、图片、数据以及其他方法展开调查，建立农用地等级数据库，实施农业的土地保护计划，并作为城镇建设和土地使用开发的基础。同时，对于新增耕地，国土土地资源部和农业部门联合确认，及时更新数据库。
二是健全农业用地转变用途许可制度。由于农业的基础地位以及农业用地的特殊性，必须要保证国家有足够的农业用地。目前，我国已经明确规定农转非用地必须经过当地多个部门的许可，农业用地转变为建设用地在现在的限制是非常严的，而且需要交纳高昂的土地使用费。这不仅仅是农业问题更是国家安全问题，必须要非常重视，颁发农业用地转变用途许可证的时候，也应要求原来的旧宅基地，尽快开发为农业用地。
建立农地承包利益分配的仲裁制度。在英国有土地裁判所、德国有农业法院，这些都是两国为了支持农村工作的开展，结合本国的实际情况建立的农业用地的纠纷解决机构。前文已经提过，在面对农村土地承包纠纷诉讼时基层法院不受理，农民请求农村土地纠纷时农村土地承包仲裁机关不受理，这一方面是由那些政府部门造成的，另一方面也是我国没有专门的部门去处理造成的。因此我国现在某些地方也进行了一些有益的尝试，建立农村土地承包纠纷仲裁的试点工程，探索建立了基层调解、县级仲裁、司法判决的农村土地纠纷处理机制，为建立符合中国国情的，具有中国特色社会主义的农村土地承包仲裁机制提供了实践的经验。当然，在推进农村土地仲裁工作的同时还要加快立法工作，让仲裁工作有法可依，建立一整套为仲裁服务的法律。任何工作都是人执行的，所以我们应该培养大量的具有素质的仲裁员，这样才能保障仲裁工作的顺利开展，切实保障农民的土地权益。
完善农地承包经营权流转的管理制度。中国与英国和德国的农业土地制度是不同的，但他们的农地产权交易的管理制度和经验，提醒我们对土地承包应当加强管理，以确保现代农业建设进展顺利。这种经验主要包括两方面：
一是土地承包经营权的流转制度必须不断的完善。完善土地承包经营权的转移流程，建立合理的租赁和合同管理制度，建立农业用途的审查制度，转让对象，租赁期限，农业用途的认定必须要明确清晰。承包土地的经营权的转让合同的审批要下放到乡镇人民政府或县农业主管部门，这有利于土地流转的灵活开展，和对合同是否履行的定期核准。
二是要重视解决流转过程中的一些细碎问题。如在组织农户进行土地流转的时候，必须要给农民详细地讲请每一项条款的作用，防止农民因为一些法律知识的缺失而造成利益的损害。
