户籍制度改革的困境
历史阻力。在传统历史文化的熏陶下，我国的户籍制度具有地域性、等级性、世袭性和社会治安职能。传统户籍的地域性束缚了人身，等级性不利于社会公平竞争，世袭性制约了不同职业间的流动，户籍的治安管理职能则不利于社会发展。虽然新中国成立后建立了新的户口登记制度，但受文化观念和计划经济体制等诸多因素影响，户籍制度并没有质的改变，人们思想中的户籍身份观念根深蒂固，很难接受户籍制度改革。
现实困难。首先，配套政策的缺乏与碎片化。目前不仅缺乏与户籍制度挂钩的相关政策，而且现行政策比较碎片化。在解决农业人口居民化问题的同时，也要颁布相应的公共服务和社会福利政策。然而目前与户籍制度改革相关的教育制度、社会保障制度等未进行调整，导致户籍制度改革无法发生质的飞跃。比如，现行的教育制度仍然偏向于保护城镇居民，住房保障制度也很少向农民开放。另外，目前已经颁布的政策，由于服务层次复杂，保障水平差距大，政策比较碎片化。比如，养老保险、医疗保险都区分为职工和城乡居民，碎片化的政策严重阻碍了户籍制度的改革和创新。
其次，公共服务设施供不应求。户籍制度改革一定要与基本公共服务制度相结合，不能解决公共服务设施的供应问题，改革只能适得其反，不仅不利于加快城市化进程，反而会对城市居民生活造成极大压力，不利于社会稳定发展。在公共服务设施供不应求、承载能力有限的情况下，面对大量从农村户口转为城镇户口的居民，中国的户籍制度改革显得力不从心。
再次，与户口挂钩的利益关系。一方面，上海、深圳、北京等城市社会福利较好，医疗、教育水平高，渴望拥有城镇户口源自于期望得到高福利待遇和更好的就业机会。另一方面，随着工业化进程的加速，农村土地升值，放弃农业户口就意味着失去耕地和宅基地，部分农民反对转为城镇户口。现实中实际存在的复杂的利益关系不利于户籍制度改革的推进。此外，现行的诸多户籍政策倾向于在学历、创造财富能力方面设置门槛，留住精英，这种实用主义的改革思维，不利于户籍制度改革朝正确方向调整。
最后，难以承担的高改革成本。经济学家辜胜阻细算改革利益账之后发现，依附于户籍制度之上的城乡不平等福利可以达到60种以上，进城之后，福利均沾，这一切都需要地方政府有雄厚的财政实力。他坦言，户籍改革要解决人往哪里去，也要考虑钱从哪里来。有研究部门测算，一个农民工的市民化，仅基本公共服务这一块就需要花十万块钱。这样一个高成本的改革需要成本分担。③但是，在我国绝大部分中小城市，地方政府没有如此雄厚的财政实力来承担改革成本，户籍制度改革无法深入、彻底地进行。
户籍制度改革的原则和对策
近年来，中国在户籍制度改革方面进行了初步探索。2009年“购房落户”在媒体上引发了热议，有一些学者认为此举是户籍改革的必经之路。然而实践证明，把住房、福利、就业等各种利益继续与户籍捆绑在一起治标不治本，不能达到改革的最终目的。2010年6月7日，广东省人民政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，鼓励和引导农民工通过积分制入户城镇。与之类似的还有2010年4月京沪颁发优秀农民工证书，允许优秀农民工入户。然而，积分制本质上只是一个降低大城市入户门槛的措施，不能从根本上解决户籍制度改革的本质问题，而且这种措施只能在小范围实施，无法推行到全国。2003年河南郑州尝试全面放开户籍，任何人只要能提供住房证明就可以入户郑州市，然而8个月后宣告终结。
虽然户籍制度改革的呼声已久，但应该如何改革，设立什么样的户口登记标准，这些具体问题尚在探索之中，缺乏合理可行的改革方案。笔者就此提出户籍制度改革的原则和对策建议供思考。
户籍制度改革的原则。第一，自由公平，便民利民。户籍改革的首要原则理应是公平，只有在公平的基础上，才可适当兼顾其他因素。尊重人们意愿，将实现好、发展好、维护好最广大人民群众根本利益作为户籍改革的出发点和落脚点，让生产要素在城乡之间自由流动，逐步把附加在户籍之上的所有不公平权益都剥离出去，真正实现城乡公平发展。第二，科学发展，统筹兼顾。将户籍制度改革纳入社会发展和国民经济总体规划，以户籍制度为中心，同步推进婚育制度、住宅制度、就业制度、养老保险制度、医疗制度等配套制度的改革，整合碎片化的政策，促进社会协调发展。第三，因地制宜，实事求是。不仅要以创新的思维和开阔的眼界来推进改革，更要从实际出发，因地制宜、分类指导、量力而行，把改革力度、发展速度和城镇综合承载能力结合起来。第四，协调发展，良性互动。户籍制度改革必须以促进城乡社会经济结构调整与城乡一体化发展为原则④，杜绝原始户籍制度的身份歧视，加快人口流动，坚持新型城镇化道路，鼓励、引导农业人口自愿向中心城区、县城和小城镇集聚，城乡共同发展，实现城镇农村一元化管理，建立良性互动。
户籍制度改革的对策。第一，加强政策、观念引导。有关数据显示，我国1.6亿外出农民工约69%集中在直辖市、副省级城市、省会市和东部的一些城市。⑤政府应当加强相关政策宣传，引导群众正确认识城市与农村的优劣，正确认识户籍制度改革和户籍迁移政策，减轻人口过度集中给城市公共服务设施造成的压力。第二，将户籍改革进度纳入官员政绩考核。户籍制度改革涉及到农业人口转非农人口的指标，这是一个可以量化的标准，将农民工进城落户、参与社会保险、享受城市教育、就业人员比重等纳入官员政绩考核中，有利于自上而下地推进改革，提高改革效率和效果。第三，建立相应的配套机制。完善农村土地处置机制。农村户籍迁移到城镇户籍就必然面临着原有耕地、土地承包权、宅基地使用权等农村土地处置问题，许多农民抵制户籍制度改革正是因为害怕失去土地，建立完善的土地处置机制是户籍制度改革的必经之路；建立住房保障机制。落户是否必须买房，有房是否可以落户，这些都是户籍制度改革亟需解决的问题，户籍改革的前提是社会稳定，住房保障机制是影响社会稳定的重要因素，只有建立住房保障机制，户籍制度改革才能得到民众的认可和支持。笔者认为，可以将符合条件的转户农村居民纳入公共租赁房等政策保障范围，同时鼓励有条件的转户居民购置普通商品房；完善养老保险、医疗保险、社会救助、卫生服务等福利制度。让那些暂时还不具备在城市落户的条件或者不愿意在城市落户的人，也能在医疗卫生、子女教育、社会保障等方面，逐步享有同当地居民同等的基本公共服务。⑥2014年2月7日，国务院常务会议通过了合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度的决定，这标志着我国户籍制度改革迈出了重要一步；降低原户籍制度利益群体的损失。剥离附着在户籍上的各种福利、待遇必然伤害原户籍制度下的群体利益，应采取措施使利益受损最小化，如国家补贴、社会保险、免费入学等。
长远来看，户籍制度改革是一项收益远大于成本的改革，不但能实现社会的公平正义，而且对促进经济增长有立竿见影的效果。⑦随着社会转型的深入，户籍制度改革政策将陆续出台，与其配套的相关制度将不断善。试图打破户籍藩篱的探索还在不断进行，无论遇到多大阻力，户籍制度都必须剥离附着在其上的各种利益，坚持市场在资源配置中的基础性作用，真正实现社会的公平正义。
（作者分别为南京森林警察学院副教授，南京市公安局六合分局民警）
【注释】
①《十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年。
②“户籍制度改革让居民享同等待遇”，《南方日报》，2013年1月8日。
③⑤⑥“户籍改革复杂点是和各种利益挂钩”，2013年12月19日，http://china.cnr.cn/yxw/201312/t20131219_514436711.shtml.
④郭奕晶：“浅谈户籍制度改革应当遵循的原则”，《法制与社会》，2010年第4期，第146～147页。
⑦“经济学家称户籍制度改革收益远大于成本”，《北京青年报》，2013年3月3日，http://news.qq.com/a/20130313/000
361.htm.
责编/ 于岩（实习）
