【摘要】户籍制度作为我国公共行政制度的重要组成部分，与政治、经济发展和人民的日常生活息息相关。站在刘易斯拐点上，只有户籍制度成功转型，才能促进生产要素自由流动，真正实现和谐社会下的公平正义。文章分析了当前中国户籍制度改革的发展趋势，总结了改革的原则、困难及其解决的途径。
【关键词】户籍制度改革 趋势 困境 对策
【中图分类号】 D631 【文献标识码】A
中国的户籍制度是历代政府为掌握户口数量而设置的一种簿籍登记制度。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，《条例》对迁移审批制度和凭证落户制度都做了严格规定，限制了人口在不同地区之间的自由流动，特别是城市与农村之间的自由流动。自此以后，逐渐拉大了城乡发展的差异，形成了“城乡二元结构”。
随着改革开放的深入，中国面临经济发展方式和体制的双重转型，生产要素在城乡之间的流动性加大，以往的户籍制度对迁移的限制、对公民身份的区分有悖于经济运行规律，严重阻碍了城市化和现代化进程，户籍制度改革势在必行。户籍制度改革是指从传统的城乡分割过渡为城乡一体的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的限制，使公民获得统一的身份，充分体现公民的居住和迁徙自由，消除家庭关系的社会差异，真正实现城乡居民机会平等、共同发展。
户籍制度历史回顾
户籍制度主要包括两方面的内容：户籍登记制度和户籍管理制度。我国的户籍制度有悠久的历史，户籍登记很早就出现了。甲骨文记载，商王朝已开始实行人口登记制度，有“登人”或“登众”（即临时征集兵员）的记载。比如，殷墟甲骨卜辞“辛巳卜，贞，登帚好三千，登旅万呼伐”“登人三千呼战”等。《尚书·多士》篇记载：“惟殷先人，有册有典”。可见当时已有了人头统计，这可以视为我国户籍登记制度的萌芽。在古代，战国时期已经建立了与绘制田丘形状相配合的户籍地籍制度；到了秦代，随着封建制度日趋成熟，户籍登记制度也日益完善，周知民数已成为立国之本；至汉代，户籍制度已经趋于完备，户籍的内容包括每户男女人口、姓名、年龄、籍贯、身份、相貌、财富情况等，与现代中国的户籍制度已经不相上下。
1949年新中国成立初期，户籍制度基本还是“一元制”格局，户口迁移仍比较自由。1958年1月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，并用法律形式明确，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。
1964年8月，《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”的基本精神，即：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。
1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》出台，户籍严控制度开始松动。《通知》规定，农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样，享有同等权利，履行同等义务。
1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全。同年9月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。
1997年6月，《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》规定，已在小城镇就业、居住，并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。
1998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》使户籍制度进一步松动。根据此意见，新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定住房、合法稳定职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予落户。
2001年3月，《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》标志着小城镇户籍制度改革全面推进。《通知》规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。
2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口的落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。
户籍制度改革的趋势
党的十八届三中全会提出“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”①公安部随之明确提出了时间表，即到2020年要基本形成新型户籍制度。
当前，中国户籍制度改革的关键点已经不仅仅在于放开户籍制度对人口自由流动的约束条件，其突破方向应该着眼于怎样打破现有的利益格局而不造成新的社会矛盾。有专家指出，户籍改革的最终目的就是要剥离附着在其上的诸多社会福利，以市场而不是以身份来配置资源，如此才能淡化户籍观念。②由此可见，户籍制度改革将朝着实现迁徙自由、城乡一体化、常住人口有序市民化的方向发展，主要体现为以下几方面：一是建立城乡统一的户口登记制度，二是实施居住证制度，三是健全实际居住人口登记制度。尽管迁徙自由还没有列入宪法，但中央发展民生、建设和谐社会、加快户籍制度改革等决定为户籍改革扫清了障碍，提供了政策基础，迁徙自由逐步发展为社会趋势。
目前，户籍改革的方向虽然明确，但是户籍改革的实行方案却仍在探索之中。有数据显示，2010至2012年与2007至2009三年相比，农转非人口大幅度增加，前者是后者的2.2倍，各地户籍制度的改革趋向于降低大城市的落户门槛，建立城乡户籍管理一元制。比如，广东实行的积分落户制度，河北、山西等地实行的居住证制度等。
