中国政法大学教授 郎佩娟
【摘要】随着改革开放的深入，社会复杂程度的加剧和社会发展中新问题的不断出现，国家治理制度和方法的持续创新会面临越来越多的压力和困难，而妥当处理守法与创新的关系就是困难之一。必须妥当处理国家治理守法与创新的关系。既不因守法而抑制创新，也不因创新而损害守法；通过守法维护法律尊严，通过创新完善法律制度。
【关键词】国家治理 守法 治理创新
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
国家治理必须妥当处理守法与创新的关系。没有治理中的守法，滥用治理权力，公共利益和社会秩序得不到维护，整个社会将陷入危机，社会生活中的每一个人也会失去安全感；没有治理中的创新，治理墨守成规，各项治理措施不能根据社会的发展变化而变化，国家治理同样会面临风险。因此，国家治理主体明晰并能妥当处理守法与创新的关系，对于提高国家治理能力和水平，改善治理效果至关重要。
国家治理的守法
国家治理的守法是指国家治理主体进行的各项治理活动都必须依据法律、符合法律，不与法律相抵触。在我国，国家治理主体是指握有并运用公权力和公共事务管理权的机关和组织，包括公权力机关、被授权组织和通过其他方式进入国家治理程序的各种组织。随着国家治理体系现代化的推进，我国的国家治理主体日益变得多元化。那么，国家治理的守法有哪些基本要求呢？
第一，国家治理主体要做法律允许之事，不做法律不允许之事，凡是法律不允许的，都是禁止的。对于国家治理主体应当做的事，法律通常表现为赋权性或者义务性规定。对于国家治理主体不应当做的事，法律通常表现为禁止性规定。例如《公务员法》第五十三条规定了公务员各项纪律，公务员的行为有16项“不得”。据此，公务员应当严格遵守，否则就要受到惩处。由于法律本身存在漏洞，在具体案件事实背景下，如果公务员的行为找不到直接的法律依据，公务员应当依据合法行政、合理行政等法律基本原则做或者不做某事。
第二，国家治理主体不得滥用权力。也就是说，即使法律允许某国家治理主体做某事，该主体也不能滥用权力，要按法律规定做事。我国法律对于国家治理主体的职权行为规定了实体规则和程序规则，实体规则规定公权力的设立、分配与调整，程序规则规定公权力设立、分配与调整的方式和步骤，是实体规则实现的保障。例如，《土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的”。这是土地征收权在中央和省级政府间进行分配的实体规则，省级政府批准征收土地的权限就要受此规则的严格限制，否则就会造成“超越职权”的无效土地征收。
第三，国家治理主体做了法律不允许之事，或者滥用权力，应当承担法律责任。法律责任是指以法律规定的责任内容和方式为依据，并通过法律途径（行政复议、行政诉讼、行政监察、国家赔偿等）予以追究的责任。我国法律通常在“法律责任”一章规定国家治理主体的法律责任。例如，《环境影响评价法》第三十五条规定：“环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员徇私舞弊，滥用职权，玩忽职守，违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。国家治理各主体的职权活动都受到法律责任的严格规制，一个守法的、负责任的国家治理体系才能建设起来。
国家治理的创新
国家治理必须守法，以维护法律尊严，构建法律秩序，建立法治国家；国家治理也必须创新，以适应社会的新变化，推动社会的可持续发展。国家治理的创新是指创立和运用新思维、新制度和新方法进行国家治理。国家治理如果缺乏创新，墨守成规，轻则导致社会停滞倒退，重则导致社会混乱动荡。从内容看，国家治理的创新主要包括理论创新、制度创新和方法创新。三种创新各具内涵，彼此关联。
国家治理的理论创新。国家治理的理论创新是指根据社会新变化和人类面临的新问题提出新的治理理念、原则和价值，或者创立一门新的社会科学学科。理论创新可以启发人们更清晰地认识人类社会发展中的各种问题，并引导人们以理性、科学的态度对待这些问题，同时也为制度创新和方法创新提供说理性支撑。政策科学的产生就是一个典型案例。20世纪60年代中到70年代初，人们意识到了自己所处境地的危险：人口爆炸、资源枯竭、生态破坏、环境污染……认识到只有充分运用理智实施自我控制，才能避免重蹈老鼠社会的覆辙，而人类自我控制的主要手段就是制定科学合理的公共政策。但是，制定科学合理的公共政策，离不开对公共政策的理论研究。这种认识催生了公共政策学和一套有关公共政策的系统理论，对其后公共政策制定的制度创新和方法创新提供了学科支持。
国家治理的制度创新。国家治理的制度创新是指根据社会变化和治理需要，拟制或者推行一套前所未有的规则体系，并使其稳定地发挥作用。制度创新可以为理念、原则和价值提供载体，使其得以实现。例如，行政民主的理论要有听证制度的承载；行政公正的理论要有回避制度、证据制度的承载；行政公开理论要有告知制度、说明理由制度、信息公开制度的承载；行政效率的理论要有时效制度、期间制度、替代制度的承载等。实践证明，任何新的、科学合理的治理理念、原则和价值都要有具体制度的承载，否则无法实现。
国家治理的方法创新。国家治理的方法创新是指在一定的制度框架内，不断采用新的、更好的方法和技术处理公共问题。方法创新是制度功能充分发挥的切实保障。没有合适、有效的方法，再好的制度也无法充分发挥其功能。例如，行政许可制度的应然功能是宏观经济调控，充分发挥公民、法人和其他组织在市场经济中的自主性，维护公共安全和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。为了实现行政许可制度的上述功能，近些年来，我国政府不断进行方法创新，“负面清单”方法就是其中之一。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。这一规定的实质就是将负面清单方法从外商投资领域推广到了国内经济领域，对禁止和限制市场主体从事的领域和事项予以明确，除此之外允许各市场主体自由进入。负面清单方法的采用，使得政府的行政许可活动更加开明和民主，增加了市场主体的自由度。
对改革开放后国家治理创新的总体情况进行评估可以得出如下结论：理论创新有所不足，制度和方法创新成效明显。理论创新不足表现在，一些传播广、影响大的理论，有许多是“舶来品”而非我国学者的原创，例如公共选择理论、新公共管理理论、公共行政治理理论等。制度和方法创新成果明显表现在，改革开放后，我国在政治、经济、文化、社会等领域，根据本国国情创立和采用了许多前所未有的制度和方法，极大地推动了中国特色社会主义的建设，例如行政法制度中的行政诉讼制度、行政许可制度、国家赔偿制度、政府信息公开制度、行政复议制度等。这些制度对于规范行政权力，保护公民、法人和其他组织合法权益，起到了极大的作用。随着改革开放的深入，社会复杂程度的加剧和社会发展中新问题的不断出现，国家治理制度和方法的持续创新会面临越来越多的压力和困难，而妥当处理守法与创新的关系就是困难之一。
