中国人民大学法学院教授 汤维建
【摘要】党的十八届三中全会提出，要通过“推进法治中国建设”实现依法治国。此后，中央又推出多个政策性、指导性文件对作为其中重头戏的司法改革作出部署。本轮司法改革涉及六大主题，包含了诸多的具体层面，但其中的司法去行政化、健全司法管理制度、强化司法个体独立、完善司法监督制度体系等重点问题尤其值得探讨。
【关键词】依法治国 司法改革 司法独立 司法监督
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”），吹响了全面深化改革的号角，司法改革便是这幅改革宏卷中的重要部分。2014年3月和2014年6月党中央通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》以及《上海市司法改革试点工作方案》等政策性、指导性文件对司法改革进行具体指导。本轮司法改革主要涉及六大主题，分别是：对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度；建立法官、检察官员额制；完善法官、检察官选任条件和程序；完善办案责任制；健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度；推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度等。本文拟结合上述改革框架，就司法改革中的若干重点谈些个人粗浅看法。
建立司法管理委员会，实行对“人财物”的省级统管
随着司法改革的深化推进，人们对司法独立与司法公正之间的辩证关系日益有了共识性认知。司法公正的前提条件是实现相对的司法独立。我国《宪法》第一百二十六条和一百三十一条对法院和检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和任何个人干涉做出了明确规定。这是我国实行司法独立的宪法依据。当然，我国的司法独立与西方国家三权分立制度背景下的司法独立性质迥异，是属于中国特色的司法独立，其“中国特色”主要表现在：一是中国的司法独立是在坚持共产党领导下的司法独立；二是中国的司法独立是在坚持我国宪法所确认的政体和国体基础上的司法独立，是建立在人民代表大会制度下“一府两院”结构中的司法独立，司法机关应当接受人民代表大会及其常委会的法律监督；三是中国的司法独立并不等同于法院的审判独立，还包括人民检察院行使法律监督权的独立，人民检察院对人民法院的诉讼活动实行法律监督；四是中国的司法独立是相对独立，其受到方方面面的监督与制约。本轮司法改革如果离开“司法独立”这一理论范畴，便很难精准把握其要义和实质。
目前我国宪法所确立的司法独立的原则在实践中并没有得到切实贯彻落实，这直接影响了司法公正的实现以及司法权威的树立。影响司法独立的制度性因素是司法的“行政化”。目前司法体制改革的主要矛盾是消解存在于司法权在结构和运行上的行政化因素，回归司法权相对独立的应然状态。
为此，“决定”提出：改革司法管理体制，推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这一改革举措，可谓抓住了关键和要害。其意义在于：通过人财物的省级统管，使地方司法机关在人财物上摆脱对地方政府和权力机关的依赖，消除司法的地方化和由此导致的司法地方保护主义。这样就强化了地方司法机关的相对独立性。
进一步的问题还在于：如何进行人财物的省级统管？从比较法的视野看，司法机关的人财物管理主要有两种模式：一是英美法系国家所实行的内部分离模式，即由司法机关内部单设的司法行政管理部门来承担司法行政管理事务。美国即采用此模式，美国法院的司法行政管理实务是由法院自行管理的联邦司法委员会负责的。在法院的预算问题上，由联邦司法委员会制定的方案在经预算办公室同意后即作为政府预算提交国会审核批准，其他机关无权对其进行审核与修改。
另一种模式为大陆法系国家所采用的外部分离模式，即由政府的司法行政机关单独或者与司法机关共同对司法机关的人财物进行管理，法国和德国即采用此模式。这两种模式在我国能否简单择一进行移植，恐怕不无疑问。就英美模式而言，在我国司法机关内部分设两种机构，将司法业务权和司法行政管理权分离开来行使，未必能够成功，因为司法行政管理权势必会照旧干预司法业务权，使司法业务权难以独立行使。如果将司法行政管理权集中上收至省级司法机关统一行使，则必将强化本已存在的司法内部行政化趋势，使下级司法机构完全丧失独立性。因此，对司法机关人财物的省级统管，在我国应当采用外部模式，即将司法行政管理权从司法机关的职能体系中剥离出去，交由其他部门行使。但完全交由司法行政机关行使，在我国已有教训，也行不通，因为它会使行政权通过司法行政机关渗透到司法机关内部，从而干预司法权的独立行使。
笔者认为，我国应当采用司法行政机关和司法管理专业化、社会化相结合的方式，在省级层面构筑相对统一的司法行政管理体制。具体而言，有必要根据“人财物”管理的不同特点和性质，分别设立两个管理委员会行使实质的统管权能，而司法行政机关只是这两个管理委员会的依托载体和服务机构，其对两个管理委员会不享有实质性的主导权、支配权和控制权。这两个管理委员会，一是用来管人的，称为“司法人事管理委员会”；一个是用来管财物的，称为“司法财物管理委员会”。
这两个管理委员会应由省级党委人事部门主持组建，分别由地方各级司法机关选派代表以及专家学者等社会代表人士组成，它们按照法定的标准、规范和程序行使职权。司法人事管理委员会从司法专业性角度提出司法人员的候选名单；该候选名单形成后，应由司法行政机关提交省级党委组织部从政治、职业伦理、素能等视角进行审核把关。原则上，省级党委组织部该候选名单“只做减法，不做加法”，以保障司法人事管理委员会在履行职责时能够保持相对的独立性。把关通过后，由省级司法行政机关将该候选名单分别转由相应的地市或区县司法行政机关向同级人民代表大会及其常委会提名，由其按法定程序选举或任命。
司法财物管理委员会对省以下地方各级司法机关的财物进行省级统管，其主要职能是提出地方各级司法机关的经费预算建议方案。该建议方案提出后，由省级司法行政机关转交省级财政部门按照相关法律法规进行审核。原则上，省级财政部门对该建议方案“只做加法，不做减法”，以保障司法财务管理委员会能够相对独立履行职责。司法经费预算建议方案经省级财政部门审核后，由其统一纳入预算计划，提交省级人大及其常委会审查批准。
需补充说明的是，我国是单一制国家，司法权（含审判权、检察权）属于中央事权，而非地方事权，因而目前所实行的司法机关人财物省级统管还不是司法改革的终极目标，而仅是本轮司法改革所欲达到的初级目标。在完成省级统管后，尚需在条件成熟时继续向司法机关人财物全国统筹过渡。
完善专门法院制度，强化专门司法的独立性
在我国司法改革中，往往忽视了专门法院的功能和价值。我们应当充分总结和发挥专门法院的体制优势，将重要的案件类型交由专门法院管辖，从而尽可能地将司法审判与地方性利益加以切割，以提升司法公正度，强化司法公信力。
根据我国《宪法》第一百二十四条及《人民法院组织法》第二条的规定，我国法院体系分为普通法院和专门法院。专门法院就是审理专门案件的法院，目前我国专门法院有军事法院、铁路运输法院、森林法院、海事法院、农垦法院、石油法院等。专门法院具有明显的体制优势，一方面，专门法院的专业性较强，在解决专业性案件上具有高度公信力；另一方面，专门法院具有更大的独立自主性，一般与地方保持相当大的距离，不会产生严重的地方保护主义。而这后一个特征，正是我国普通法院司法改革所致力追求的。这就为我国的司法改革提供了两大机遇：一是将普通法院的地方保护较为严重的案件剥离出去，交给专门法院去解决，以达到克服地方保护主义、确保司法公正的目标；二是通过这种案件分离，逐步实现中央司法与地方司法的相对分化，因为毕竟不是所有的案件，由现在的普通法院行使审判权均会导致地方保护主义的弊端，有些案件恰恰需要司法体现出地方性特征。
为此建议：其一，由全国人民代表大会常务委员会作出决定，对现存的各种专门法院进行整合性改造。具体构想是：以海事法院和铁路运输法院为基础，将相关的专门法院逐渐归并到海事法院和铁路运输法院之中。经过这样的改造，就需要对专门法院的名称作出相应的调整，笔者认为不妨直接称之为“某某专门人民法院”。同时，对各专门法院的管辖范围进行重新划分。专门法院的管辖范围应当根据其实际需要划分，不必要与行政区划保持一致，这样不仅有助于司法辖区的科学划分，而且可以使专门法院更加彻底地与地方利益切断联系，从而保持高度的独立性。
其二，扩大专门法院的案件管辖范围。目前在行政诉讼案件的管辖上存在较大争议，普遍认为行政诉讼案件由从属于地方政权的普通法院行使管辖权，难以保障法院对该类案件的受理与独立审判，行政审判的公信力难以提升。实行司法机关人财物统管后，在省级仍然有司法地方化之嫌，因此这种改革并不彻底。为此，有必要将行政诉讼案件从普通法院管辖范围中分离出来，将其交由专门法院审判。同时，与此相类似的还有地方保护较为集中的跨区域民商事案件，其管辖权也应从普通法院系统中划出，交由专门法院行使。各个专门法院的管辖范围根据需要加以确定，不必强求一律。
其三，将专门法院人财物的管理权限直接上收至中央。目前，专门法院的产生及其人财物的管理主要集中在省级机关进行。但专门法院如果由省级人民代表大会产生并向它负责，则在省级层面又归于地方法院体系，地方保护主义还是可以通过上诉审程序或再审程序“复活”，因而专门法院的独立性尚未得到彻底保障，还需要进一步完善。普通法院的人财物集中到省级层面统管后，如果专门法院的人财物管理不做任何变动，无形中会削弱专门法院的固有优势。因此有必要按照普通法院和专门法院同时改革的原则，将专门法院的人财物管理权率先上收中央，由全国人民代表大会及其常委会决定其产生及其人员任免和经费预算。
