权威模糊。人民调解的权威根本上是调解员的个人影响力与“国家权威”混合的模糊状态，即村民对人民调解的群众自治属性普遍存在错误认知。调解实务中，司法行政部门、人民调解员有意或无意地营造出人民调解与政府的“亲密”关系是乡村缺乏自治意识、组织和资源的表现。如果说公力救济和私力救济的并存契合了国家与社会的二元结构，那么在公力救济与私力救济之间存在的人民调解纠纷解决方式，国家和社会相互渗透其中，模糊了私人领域与公共领域之间的界限③。这种模糊的权威状态短期内有利于增强人民调解的认同，使得大量民间纠纷在基层消化。但是，随着村民受教育程度的提高和外出务工经历的增加，年轻村民对人民调解性质的认识渐趋清晰。调解权威的模糊使得乡村对国家正式资源过于依赖，为准司法、准行政行为提供了便利。
形式化倾向。近年来，一些富有新意的社会治理理念、模式、调解举措被引入乡村，但运行效果欠佳。例如，有的乡村选拔农户代表，如十户代表、百户代表、千户代表，并把农户代表吸纳到调解委员会。该做法有利于实现网格化的社会治理，弊端是缺乏充足的资金保障，难以为继。有的乡村引入“调解工作室”，但最终只沦为乡村或司法行政部门的“业绩单”。毕竟，乡村纠纷多在田间地头现场调解，遵循调解员“走下去（村庄）”，而非当事人“走上来（调解室）”的乡村逻辑。此外，调解委员会主任多由基层党组织书记、村委会主任兼任，他们通常不从事专门的纠纷调解，一些调解委员也只是“挂名”。
评价机制矛盾。司法行政部门每年对人民调解员的工作、业绩进行考评，评价结果与调解员的补助、奖励挂钩。其中，对最重要的案件补助实行“双向”考评，即根据调解纠纷的数量、类型给予补助，称“以案定补”或“以奖代补”。例如，每件简易案件补助10元～30元、一般案件30元～50元、重大案件100元～300元，各地补助标准不统一，存在地区差异。这种看似简单、公平的“业绩”评价机制在乡村调解中广泛适用。“以案定补”或“以奖代补”的评价逻辑是：纠纷越多，补助越多，业绩越突出。在那些乡村秩序良好、纠纷少的村庄，调解员获得的补助也相应较低。这种评价方式过于简单（数量）、笼统（类型），难以客观、全面地反映乡村民调的社会效果，削弱了调解员的积极性。
完善人民调节的对策
乡村是人民调解运作的重要场域，完善乡村人民调解应充分考量其社会组织、村民素质、资源供给，即基于乡村的现实和需要。
准司法、准行政的逐步剥离。基层司法行政部门、法院与人民调解具有指导关系，然而，在乡村人民调解实务中，“指导”常被误解为“领导”，或实质上按照“领导”关系运作，这种“准司法”、“准行政”现象弱化了调解的“自治”品格，甚至反向强化了司法行政部门对调解、对乡村的控制。于此背景下，人民调解员把自己当做“公家人”，把调解理解为是“为公家办事”，遵循“不出事”的乡村政治逻辑。
表面来看，司法、行政因素从乡村调解中全面退出是解决的出路，其实不然。这种思路仅关注到人民调解的一个侧面，是对当前乡村“自治”的误解。应当明确，乡村自治是在国家治理需求下的自治。换言之，国家在乡村民调中有自己的利益诉求，即高效率、低冲突、低成本地实现乡村治理。在乡村缺乏真正意义的“自治组织”背景下，国家不愿意、也不可能彻底从民调中退出。当前的目标是，逐步剥离基层司法行政部门对乡村人民调解的直接干预，将国家的“管理”、“控制”克制在经济保障、业务指导范畴内。
当前，可以采取的举措有：基层司法（司法所）、行政（派出所）人员全面退出乡村人民调解委员会；制定司法行政部门（司法所）对人民调解的业务指导实施细则（法律培训、调解方法、文书制作、卷宗管理等）；公开人民调解资金的使用情况，减少人民调解中的“无知之幕”，即保障调解委员会、调解员对调解资金使用的知情、监督权。
完善评价机制。科学、合理的人民调解评价机制能充分调动调解员的积极性。基于当前现状，首先，完善案件补助评价机制，即在数量、类型评价标准中增加对解纷“过程”的评价，如增加对调解难度、调解周期、文书、社会影响等的实质性考评。其次，增加乡村秩序整体考评项目，对村庄秩序良好、案件少的调解员给予补助或奖励。再次，完善表彰机制，司法行政部门对辖区内有突出贡献的人民调解委员会或调解员给予表彰、奖励，并公开表彰程序、方式。
适度承认城、乡人民调解的差异。因所处的地域优势，城市人民调解获得了更多的社会关注和资源，城市是民调创新的“试验田”。正因如此，一些在城市有效的措施被盲目引入乡村。当前，乡村人民调解在机制创新和资源整合方面较为薄弱。虽然人民调解应从国家层面进行整体的制度构造，但可在具体运行机制和措施上适度承认城、乡差异。因为，一些看似良好的城市民调举措（如调解队伍年轻化、专业化、调解工作室等）不宜急于在乡村推行。适度承认乡村与城市民调的差异，能消除因盲目模仿导致的资源浪费。与此同时，乡村人民调解应立足于自有资源，积极探索乡村经验（如民间规则在人民调解中的运用）。
综上所述，人民调解自产生之初就被赋予了调解纠纷和社会治理的双重任务。乡村是人民调解运作的重要场域，其运作中呈现出的依赖性和发展瓶颈都需要从乡村社会整体出发，进行系统性考察。
（作者单位：曲靖师范学院；本文系2013年云南省教育厅“基层人民调解的实证研究：以曲靖为例”的阶段性成果，项目编号：2013Y006）
【注释】
①张勤：《当代中国基层调解研究—以潮汕地区为例》，北京：中国政法大学出版社，2012年，第241页。
②范愉：“《中华人民共和国人民调解法》评析”，《法学家》，2011年第2期，第1～12页。
③宋明：《人民调解纠纷解决机制的法社会学研究》，北京：中国政法大学出版社，2013年，第104页。
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