【摘要】乡村人民调解在灵活、便捷化解民间纠纷的同时，全面、深入地参与乡村事务，是乡村治理中最活跃的元素之一。但是，受社会组织、村民素质、资源供给的制约，乡村人民调解的社会功能并未完全实现。当前，乡村人民调解存在吸引力式微、形式化倾向和评价机制矛盾的问题。应基于乡村社会的现实和需要，在适度承认城、乡人民调解差异前提下，逐步改进并有效促进这些问题的解决。
【关键词】人民调解 乡村 治理 对策
【中图分类号】D926 【文献标识码】A
人民调解通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷。关于人民调解的研究存在两种基本立场：一种立场是将人民调解视为简易、便捷、低成本的多元纠纷解决机制，另一种立场是将其作为“全能”政府向“有限”政府转向下的社区自治。人民调解不仅承继了传统民间调解化解纠纷的品格，也是国家主导下依托基层社会组织（村民委员会、居民委员会）运作的社会治理机制。基于调解所依赖的社会组织、环境资源、人员素质差异，乡村人民调解彰显着特有的乡村特色。
人民调解的角色与定位
人民调解是社会治理的重要环节，这在乡村治理中表现得尤为典型。乡村人民调解不仅在纠纷调解中扮演关键角色，而且广泛、深入地参与乡村事务。
乡村人民调解依托调解委员会运行。调解委员会是村民委员会下设的群众性自治组织，调解委员主要包括基层党组织、村民委员会成员，有时含司法所、派出所人员。调解委员会主任多由基层党组织书记、村委会主任兼任。但是，调解委员会主任通常只是“挂名”，即真正专职从事纠纷调解的另有其人。无疑，这种安排是对调解政治功能理解的延续，继续将纠纷调解看成是社会控制和管理的手段①。
本文仅关注乡村专职人民调解员，不论其是否兼任其他村内职务，乡村专职人民调解员通常是公道正派、有社会影响力、热心调解的乡村精英。调解实务中，一名专职人民调解员的责任辖区人数不等，有时一两千，有时多达四五千。即便如此，与城市调解的陌生人环境相比，乡村调解仍是“熟人”或“半熟人”社会中的活动。纠纷发生后，村民诉诸人民调解的“驱动力”是：“息事宁人”的熟人逻辑、习惯化的行动偏好、对调解员的信赖、基于便利经济的考量。
乡村专职人民调解员通常也是治安（保）员，同时接受司法所、派出所指导，在调解民间纠纷的同时，负责治安排查、社会预警。一些看似与纠纷无关的乡村活动中也有人民调解员的身影，如土地整形、道路修建、村民交易等。这些活动中，人民调解员受基层党组织、或村委会、或村民小组、或当事人的邀请，以“见证人”的身份介入，有时起关键作用。人民调解员广泛、普遍地参与乡村事务，其角色有时是调解员、有时是治安员、有时是见证人、有时又像小组长，角色多样。
人民调解也是乡村秩序变化的“感知系统”。纠纷是村庄利益分歧、村民矛盾的外化。调解员在调解民间纠纷中，及时了解、接收了这些信息，其对乡村秩序的变化有直观、深刻的感受、认知。例如，企业进村后，在村民与企业的博弈中，纠纷频发，甚至可能诱发群体性事件或上访。此时，有经验的人民调解员不仅关注涉企纠纷的个案调处，而且主动搭建企业与村民的沟通渠道。因此，人民调解员能及时接收、感知乡村秩序变化的信号，是重要的“反应机制”（如积极寻求解决对策或向司法行政指导部门提供信息）。
人民调解作为多元纠纷解决机制的地位已经获得普遍共识。但是，乡村人民调解不仅是解决民间纠纷，他们广泛、全面地参与乡村事务，对乡村秩序变化具有敏锐的感知、反应能力。
人民调解员的行动策略
人民调解是乡村治理中最活跃的元素之一，其参与乡村事务（纠纷调解、社会预警、法律宣传、案件回访等）频率高、范围广。具体工作内容如下：
不断强化调解权威。社会普遍认为，乡村人民调解是民间权威的体现，即调解委员会通过聘请处事公道、能办事、具有较强社会影响力的村民担任人民调解员，完成纠纷调解。然而，单一依赖调解员的个人影响力不足以有效支撑乡村民调的运作，这种影响力是“个人权威”，其与传统社会中以家族、宗族缩合后表现出的民间（组织、系统）权威具有本质区别。乡村人民调解依赖调解员“个人影响”获得的民间权威是“柔性”制约，构成整个调解权威的基础。
但是，当调解员的“柔性”制约与国家权威模糊“叠加”后，其在乡村中便获得了普遍认同。这种“叠加”的权威正是通过备受诟病的准司法、准行政活动实现的。在乡村，许多村民认为人民调解员是“公家人”。这种误解源于司法、行政部门与人民调解员的频繁交互活动。
乡村民调的权威是动态变化的，在乡村行动逻辑中，村民不仅考虑调解的权威，而且倾向于选择自己信任的人解决纠纷。因此，人民调解员需要在乡村事务、纠纷处理中不断展示其“办事”能力和公平、公道的处事风格，即不断强化这种认同与信任。
积极寻求合作、支持。如同人民调解员仅参与纠纷调解在乡村社会中不能成立一样，纠纷调解仅由人民调解员独立实施也不成立。事实上，纠纷调解是村庄内部（人民调解员、基层党组织书记、村委会主任、村民小组长、党员、家族长辈、亲属等）与外部（司法行政部门）人员合作的结果。应该说，在乡村纠纷调解中，人民调解发挥着基础性、关键性的作用。
乡村社会中，人民调解与其他村庄自治机制、主体广泛合作。例如，在纠纷调解中，基层党组织书记、村委会主任、村民小组长或直接参与调解，或提供物资、伙食、场地等协助。根据个案处理的需要，党员、家族长辈、当事人亲属也可能参与调解。在案情复杂（涉企纠纷）、当事人多（坟地纠纷）、矛盾尖锐（宅基地纠纷）的乡村纠纷中，司法所和派出所人员也可能参与调解。因此，来自乡村内、外的支持在复杂、疑难民间纠纷调解中发挥了重要作用。这些来自乡村内外的合作、支持通常参与调解的某个或某些环节，只有专职调解员完整地参与、跟踪纠纷调解全过程（事实调查、达成并签署协议、督促履行、文书制作、法律宣传）。当然，人民调解员通常独立调解简单的民间（如婚姻、家庭）纠纷。
纠纷预防与巩固调解并举。乡村人民调解以解纷为中心向两端延伸，即在纠纷产生前注重社会预警、纠纷排查；在调解协议达成后敦促履行、回访当事人、宣传法律和乡间伦理。乡村民调并非简单、被动地调解纠纷，而是具有灵活的“能动”特质。例如，调解员在农闲时到村庄走访，在与村民交流中获取大量信息，为及时发现矛盾、消除分歧垫定了基础。一些调解员朴实地表达了这种行为的价值：“调解员要经常与老百姓接触，要让老百姓看得见”。随着专职人民调解员责任辖区的扩大，开展社会预警、纠纷排查、法律宣传、案件回访等活动缩短了调解员与乡村、村民的身份距离，而“近距离”的交往在乡村熟人社会中具有天然的亲和力。
人民调解存在的问题
自2010年《人民调解法》颁布以来，人民调解在法律上的地位得到了确认和提高。然而，制度设置的理想目标与乡村人民调解的实际运行存在差距。整体而言，基层民调的作用和社会功能实际上并未真正实现②。
吸引力式微。乡村人民调解员的年龄多在40岁至60岁之间，有的甚至接近70岁。乡村女性调解员比例低，因为女性村民较少参与村务管理，一些年轻（40岁以下）或从事调解时间短（2年以内）的村民，常有退出调解队伍的打算或想法。在乡村，年轻村民多选择外出务工，这是影响调解员年龄结构的重要原因。同时，乡村调解工作量大，有的调解员一年处理的案件多达四五十件，加之同时承担治安排查等工作，对调解员的家庭生产有影响。事实上，农忙时节往往也是乡村纠纷事件的高发期，担任人民调解员的村民，其外出活动（如走亲访友、务工、旅游）受到一定限制。
另一个掣肘村民担任调解员的关键因素是补助偏低。调解员的收入由两部分组成：基本补助（每月300元～800元）和案件补助。在西部省份中，每年解纷较多（如四五十件）的调解员可获得一至两千元的案件补助。此外，司法行政部门对表现突出的调解员以个人表彰的形式给予奖励。虽然人民调解员通常同时接受司法所（人民调解员）、派出所（治安员）的双重指导，但派出所不单独支付报酬。工作中，调解员需要自行承担的费用较多，如交通费、电话费、人情往来费（如购买烟酒、操办伙食）、务工损失等。
综上，基于从事民调所需的时间、精力、经济成本，许多村民望而却步。当然，担任人民调解员是对村民品质、能力的认可，其社会地位、声誉在工作中能得到提升，这些附着于调解员身份的“隐性利益”对村民有一定的吸引力。
