【摘要】行政民事争议关联案件存在行政和民事两种不同类型的争议，且行政争议解决的最终目的是为了解决民事争议。在行政案件不适用调解原则的情况下，许多行政民事争议关联案件陷入无休止的诉讼循环怪圈。调解与判决相比最大的优势在于矛盾的最终化解。在行政民事争议关联案件中引入全方位的调解制度将有助于当事人服判息诉，实现一案调解、解决两案的诉讼效益。
【关键词】行政民事争议 关联案件 调解 撤诉 诉讼效益
【中图分类号】D925 【文献标识码】A
随着行政权的扩张，现代社会中行政权已广泛渗透到传统的私权领域，行政公权力对私法关系的干预无处不在，行政法和民法两个法律部门之间出现相互介入的趋势，行政争议与民事争议常常出现在一个案件中，产生民事争议和行政争议的关联案件。在行政民事争议关联案件中，复杂的程序往往使当事人深陷诉讼泥潭，争议却得不到彻底的解决。不管当事人选择什么性质的诉讼，其目的最终无疑是通过诉讼解决利益问题。因此，在行政民事争议关联案件中，一个争议的调解解决势必对另一个争议产生至关重要的影响，对关联争议的调解问题进行研究，能最大程度地减少关联案件复杂程序的负面作用，更好地发挥法律对社会生活的指导作用。
民事诉讼的调解对关联行政诉讼的影响
调解是民事诉讼解决纠纷的重要手段，而行政案件不适用调解是行政诉讼的原则之一。在行政民事争议关联案件中，相关民事争议的调解和单纯民事争议的调解有没有区别？民事争议的调解对行政争议的解决有什么影响？对此，有学者认为，“行政民事争议关联案件不同于单纯的民事案件，对于关联的民事争议以实行有限调解原则。具体行政行为合法的，对相关民事争议一般不适用调解。” 这种观点有失偏颇，在行政民事争议关联案件中，不论具体行政行为是否合法，人民法院当然可以主持民事争议的当事人双方进行调解。
一案调解，解决两案—民事争议的调解有助于解决行政争议。对于案件当事人而言，他可能并不关心行政民事争议关联案件的审理程序，他关注的落脚点在于民事权益，行政诉讼实际上只是其实现民事权益的一种手段。因此民事争议的调解解决已经完成了其诉讼的最终目的，行政诉讼已经没有意义和价值了。例如环宇公司不服劳动和社会保障局工伤认定一案，2007年10月8日，刘梅在环宇公司工作时受伤。2008年5月22日，劳动和社会保障局认定刘梅为工伤，后行政复议予以维持。环宇公司不服工伤认定于2008年12月19日提起行政诉讼。本案行政审判庭法官在审理这起行政案件中大胆引进民事争议调解机制，主动介入行政诉讼中关联民事纠纷的处理，一定程度上冲破了行政审判只审查具体行政行为合法性，不过问关联民事争议的惯常思维和保守做法，促成环宇公司与刘梅达成赔偿150000元的民事和解协议，公司随即撤回行政诉讼。这种在行政诉讼中整体性化解社会矛盾纠纷的宽广视角，也体现出了人民法院在行政审判中的能动司法理念。
在很多关联案件中，如果民事争议当事人双方达成和解，行政争议就失去了价值。例如马某与孙某返还原物及马某与某县城乡建设局房屋登记行政纠纷一案中，民事争议的成功调解使得行政争议一并化解。该民事案件原告马某之妻及朋友于2003年在被告孙某所在单位的信用社贷款50000元，贷款使用人为原告马某的母亲。贷款到期后，因不能按时归还借款，2006年3月10日原告马某与被告孙某签订书面的“房屋销售授权委托书”，授权被告孙某可以联系买卖原告马某父母赠予原告的房屋，授权被告孙某具有进行房屋销售处理的自主权，包括房屋的价格、转让、过户等，同时约定将该房屋买卖的价款用于偿还贷款，后被告孙某自己购买了该房屋，并用房屋买卖的价款及自己的部分现金偿还了原告马某所欠信用社的所有贷款及利息。贷款偿还完毕后，被告孙某要求原告马某办理房屋产权的过户手续，因原告不同意，双方发生争议，并起诉至法院。法院依法作出了生效的判决书。被告孙某按照人民法院的判决书及原告马某自愿交付给被告孙某的相关房屋产权过户手续材料，在某县城乡建设局办理了房屋产权过户。马某得知后，认为被告孙某的行为违反法律的规定，要求撤销双方的授权委托书，同时要求被告孙某返还房屋及产权，孙某认为马某欠其的借款及利息尚未返还，且被告孙某办理房屋产权过户行为有效，不同意返还原告马某房屋产权，双方经协商未果后，原告马某遂将被告孙某以民事纠纷起诉至人民法院，同时原告马某以某县城乡建设局作为被告，孙某作为第三人，以被告违法进行房屋登记为由，向人民法院提起了行政诉讼。两起案件受理后，主审法官深知民事案件与行政案件的关联性，如民事案件处理得当，行政案件就有可能撤诉。在遵循当前人民法院调判结合的原则下，主审法官先对行政案件进行了详细的审理，查明了案件的事实，了解了数方当事人争议的矛盾点，在接下来审理的原告马某与被告孙某民事纠纷案件中，以行政案件中查明事实为基础，耐心作原告马某和被告孙某的调解工作，告知相关法律、法规规定，同时还告知双方继续诉讼成本将会很高等等道理，最终双方达成民事调解协议：被告孙某返还原告马某房屋及其产权，原告马某将借款及借款利息和其他相关费用返还被告孙某。原告马某认为其与某县城乡建设局之间的行政案件已经无需再继续诉讼，故撤回了行政案件的起诉，使得这一起关联案件得以彻底解决。因此行政民事争议关联案件中民事争议的调解对于行政争议的解决意义重大，应该在审判实践中进一步加大力度。
当事人在民事争议调解时对案件事实的认可，不得在行政争议中作为对其不利的证据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十六条规定：在行政赔偿诉讼中，人民法院主持调解时当事人为达成调解协议而对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。这一条说明当事人在不同条件下对事实的认可，应当适用不同的证据规则。当事人为了达成调解协议，可能会通过认可某些对自己不利的案件事实的方式，作出利益上的妥协和让步。这种妥协和让步达成的协议不一定和案件的事实是一致的，其内容和结论甚至有可能与法院的裁判差异很大。根据该条规定，当事人为调解而对事实的认可，是不能作为法院裁判行政赔偿诉讼的证据。由于在行政民事争议关联案件中，民事争议在调解中自然也涉及到案件事实的认可，那么这一认可的效力是否同样可以延伸到关联行政争议的事实认定呢？《行政证据》第六十六条对法律上不承认但实际上在运作的行政诉讼调解机制起着重要的示范作用。为了进一步促进行政民事争议关联案件中民事争议的调解解决，自然必须明确：当事人在民事争议调解时对案件事实的认可，不得在行政争议中作为对其不利的证据。
行政争议的调解对关联民事争议的影响
行政诉讼能否调解？随着行政法理论的发展，行政诉讼不适用调解这一原则受到越来越多的质疑和挑战。
撤诉—既是无奈的选择，又是司法实践对立法的挑战。我国法律至今没有明确规定行政诉讼可以采用调解的方式结案，但行政法理论和审判实践中一致认可调解的广泛存在，“表现方式大都以行政诉讼原告撤诉的方式结案”。这样的结案方式往往不会损害公共利益和当事人的利益，而且可以直接、彻底地平息纠纷。最高人民法院发布的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》这一司法解释实际上已经变通性地承认了行政调解的存在。
撤诉虽然在某种程度上可以视作调解的一种变通处理方法，但撤诉与调解毕竟是两种不同的诉讼结案方式，其内涵也不一致，因此并不能互相取代。促使当事人和解后撤诉与调解结案相比较，不足之处不言而喻。一方面行政相对人与行政主体的私下和解过程不受任何的诉讼监督与控制，双方达成的所谓“和解协议”存在违法的风险；另一方面，当事人达成的和解协议并不为法院所确认，因此对双方并没有拘束力。如果事后当事人一方不履行和解协议，则行政诉讼之前产生的行政争议又会重新出现，当事人和法院在诉讼阶段付出的大量诉讼成本都归于消灭。为不与法律原则抵触，审判机关不得不采取诸多所谓的“变通调解”去规避法律，面对这种现状，立法机关还不如索性拓宽行政案件的结案方式，认可行政诉讼调解，由审判机关主持调解或主动审查当事人达成的和解协议，这样从制度上对行政诉讼调解进行规范，将会充分发挥调解的独特功能。
设立行政争议调解制度的理论基础。众所周知，“行政机关拥有广泛的自由裁量权是现代行政法治的一大特征，这意味着调解原则在行政诉讼中有着广泛的适用空间。”③基于行政行为灵活性、专业性和创新性的需要，行政裁量行为广泛地存在于行政主体的各项执法活动中。行政程序中，行政主体不仅要在法律的框架下实施行为，还要根据行政事项的具体情况灵活地运用行政权，对相关事实的认定、相关法律的领悟进行合乎理性的具体分析。如果在行政诉讼中，行政主体对于行政争议的事项拥有自由裁量权，那么也就意味着行政主体对该争议事项的行政处理是道多项选择题，诉讼中作为被告的行政主体面对多种可能的调解方案有权作出最有利于纠纷解决的选择。行政法律关系双方即行政主体和行政相对方在地位是不平等的，一方是管理者，一方是被管理者。但在行政诉讼法律关系中，作为当事人的行政主体和行政相对人法律地位是完全平等的，甚至在举证责任等方面对行政主体要求更为苛刻。这无疑给调解提供了一个平等对话的平台。
从域外法来考察，调解制度在行政诉讼中的适用早有先例，德国、日本等国家和我国台湾地区的立法尽管对行政案件的调解进行了严格的限制，但毕竟在行政诉讼中对调解（和解）持肯定态度。可以说，外国行政诉讼立法中对行政诉讼可以进行调解的规定以及丰富的行政诉讼调解司法实践也为我国行政诉讼法确立调解制度提供了理论支撑和成功范例。
调解在行政诉讼中的适用。基于行政权的公权属性，行政案件与民事案件有质的不同，因此行政诉讼中的调解当然不能完全等同于民事诉讼中的调解。行政诉讼中的调解在适用范围上要受到一定的限制，是一种“有限调解”。在审判实践中必须对行政案件的调解可行性进行分析，甄别出特定的行政争议进行调解。结合我国的审判实践，行政裁决案件、不履行法定职责的案件、涉及行政自由裁量权的案件、行政合同案件等都不存在任何调解障碍，应当进行调解；即使是对于一些具体行政行为违反法定程序、主要证据不足、适用法律法规错误的案件以及行政处罚显失公正的案件，从法律上讲仍然存在一定的利益处分空间，当然也可以进行调解，而且还可以减少当事人双方对判决的对抗性。
