【摘要】行政法对于行政主体实现行政行为具有重要的指导意义和约束作用，是维护行政主体、行政相对人和行政法制监督主体之间相互制衡的关系总和。文章在理清行政法历史进程的基础上，分析了行政法的理论基础从管理论、控权论向平衡论过渡的趋势，以及行政法发展越来越贴近民生的本质，并探讨了当前民生问题的两种成因及行政法在平衡论指导下解决民生问题的具体策略。
【关键词】现代行政法 平衡论 民生 策略
【中图分类号】D912.1 【文献标识码】A
行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。从行政法的定义可以看出，现代行政法相比之前更加侧重行政主体职权顺利进行的管理论式行政法，已具有了较大的进步。作为一种特殊的法律系统，行政法具有发展时间长、涵盖领域广的特点，迄今为止我国仍没有一部完整的行政法律汇编问世。因此，对行政法的研究不能在时间上和空间上给出明确的界限和范围，否则势必会断章取义，影响人们对行政法客观、完整的认识。因此，研究行政法“只有深入行政法的核心地带，深入行政法的历史深处，才能发现作为行政法精神内核的理论基础。”①从其理论基础出发进行深入的分析研究，才能彻底把握现代行政法的本质及未来发展的根本目标。
行政法的历史进程描述
清末时期。鸦片战争后，西方列强的舰船利炮在侵占我国领土的同时，也给腐朽的清政府带来了先进的文化和思想，行政法思想就是其中发展了的重要内容。康有为、梁启超等人发起的维新运动，实际上带来了行政法的一次重大进步。尽管维新运动中颁布的法令大多落为一纸空文，但其提出的约束皇帝和各级政府权力的先进意识对开启民智起到了弥足珍贵的思想启蒙作用。清政府为延续自己的腐朽生命，在不影响统治权的前提下进行了行政法制定和实施的努力尝试。比如，制定和颁布了涉及教育和民政的《各学堂管理通则》和《暂定户口规则》，客观上调整了当时的社会关系，缓和了社会矛盾，促进了行政法的发展。
南京临时政府时期。孙中山领导的资产阶级革命推倒了封建帝制，建立了中华民国。为安定民心，南京临时政府不仅颁布了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》作为设置中央政府各机构的依据，规定了各部门的职责和权限，而且颁布了《通令保护人民财产令》、《关于普通教育暂行办法及课程标准》、《令内务部禁止买卖人口文》等行政法令，规范民间活动和维护社会稳定。20世纪20年代以后，孙中山提出的“三民主义”理论（民族、民权、民生）成为理论界研究行政法的重要理论参考。这些对当时的行政法制建设和行政法学研究都起到了重要的指导作用。
新民主主义革命时期。在中国共产党领导的新民主主义革命时期，从中央到地方，各级、各类党政军组织机构在一定时期和一定区域内充当了行政主体的角色，颁布了多种行政法令，包括组织机构、选举、军事、土地、司法、民政、公安、财政、农林、粮食、工商贸易、教育、交通运输等，以此来巩固胜利果实。尽管这些行政法令还存在诸如内容不统一、制定程序不够规范等问题，但不可否认，在当时的社会背景下，这些行政法令的颁布和执行对规范行政主体的行为、保证人民群众的合法权利、推动行政法的建设和培养广大干部依法办事具有重大意义。
新中国建立初期。新中国成立初期，带领广大人民群众从三座大山重压下走出来的中国共产党深知正确处理行政机关与人民群众之间关系的重要性，及时制定了一系列缓和社会矛盾、促进社会发展的行政管理政策法规，数量多达800多个。最重要的是建立了行政监察制度和公民针对行政主体的违法行为和失职行为的控告制度，使行政法建设在制约行政主体权力、维护行政相对人权利方面又前进了一大步。但是，随之而来的左倾思想和文化大革命将这一切努力付之东流，尽管这期间国家并没有明确提出废止这一切行政法规，但在当时的社会背景下，这些新中国成立初期的努力成果俨然已彻底失去了规范行政主体行为和保障公民合法权利的作用。
改革开放后。十一届三中全会的胜利召开，使我国行政法律的制定和实施迎来了新的曙光。特别是改革开放政策的提出，为行政法的重建奠定了政策和思想基础。十一届三中全会《公报》指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。” 这就从政策的高度规定了坚守行政法的必要性和重要性。特别是1982年宪法的颁布和发展社会主义市场经济决策的确定，分别为行政法的制定和实施提供了法律准备和经济支持。行政法的发展步入了快车道，大量的行政法规，比如《经济合同法》、《个人所得税法》、《环境保护法》（试行）》、《海洋环境保护法》、《学位条例》等关系每个公民切实利益的法律相继出台，在维护行政相对方方面又前进了一步，体现了我国行政法建设科学化和法制化的基本原则。
行政法的理论基础及目标
行政法的理论基础一直存在着管理论和控权论两种对立的理论模式。管理论以加强行政主体的管理权为主，侧重保证国家机关行使管理权中能顺利进行的行政组织法和行政行为法；控权论则将政府假设为“绝对的恶”，主张在行政过程中约束和控制政府的权力，侧重行政程序的规范和司法审查的保障。从这个角度来说，行政法类似一部专门针对行政主体的部门法。但是，从以上行政法的发展历程中不难看出，近代以来，这两种形式都很难单独存在并发挥作用。尽管清末封建专制势力顽固，但当时的社会现实已使清政府的管理论思维被迫向控权论妥协，之后的几个时期，更是控权论抬头而管理论逐步退让的过程，这种变化本质上也是行政主体权力与行政相对人权利角逐和平衡的过程。
由此可见，行政法真正的理论基础不是单一的管理论，而对控权论的过度追求也势必会束缚行政主体的手脚，降低行政法的实施效率，这从一些坚持控权论为理论基础的西方国家可见一斑。而兼顾两者的平衡论在现代行政法中渐露头角，平衡论与当下党和政府提出的构建和谐社会的远大理想具有异曲同工之妙。创建和谐社会的关键因素是切实解决民生问题，而这些问题的解决离不开政府正确实施行政主体职权。所以，从根本上讲，以平衡论作为现代行政法的理论基础与党和政府构建和谐社会的远大理想是一致的，探索平衡论与解决民生问题之间的关系也因此显得尤为重要。
民生问题根源及行政法的平衡策略
早在几千年前的《左传·宣公十二年》中就曾提到“民生在勤，勤则不匮”的论断。南朝（梁）沈约在其著作《均圣论》中言道：“自天地权舆，民生攸始，遐哉眇邈，无得而言焉。”人们已经认识到了民生与民众之间休戚相关的关系。近代的孙中山先生提出“三民主义”，将“民生”作为追求目标之一，从而将其内涵无限放大，上升到主义和国家大政方针的高度，并将其解释为“民生就是人民的生活，社会的生存，国民的生计，群众的生命。”②在现代，民生一般指百姓的生活和生计。那么，当前导致民生问题的根源是什么？又如何找到解决这些问题的具体策略？这些策略与行政法中的平衡论之间的契合点在哪？
民生问题根源。第一，传统思想的漠视。我国长期受传统思想的钳制和束缚，主要表现在体制选择和政策制定上对民生工作的漠视，导致了我国民生工作长期滞后。首先，在体制上，改革开放前我国实行计划经济体制，这种经济体制在经济发展极端困难时期有利于全民就业，并能在一定范围内缩小贫富差距，减少了社会财富的过于集中和生产过程中对自然资源的过度透支。特别是能够快速地调集全国的人力、物力发展国家急需的重点项目，这在我国新中国成立初期的经济恢复过程中发挥了重要作用。但计划经济体制过于集中的模式，特别是过于重视国家的积累，一定程度上阻碍了人民群众生活水平的提高。其次，在经济政策的制定上，受苏联经济思想的影响，削农以饲工，重视工业发展，对农业投入不够。虽然这项措施对我国建国初期经济基础薄弱条件下的工业大发展起到了巨大的作用，但农业、农村及农民也为此付出了巨大的代价，农村经济发展严重滞后，农村基础设施差，农民收入水平低且长期享受不到基本的社会保障。在此基础上形成的城乡二元结构以及城乡之间人为造成的不平衡，更是引发众多民生问题的根源。
第二，社会转型的忽视原因。改革开放以后，我国经济体制由计划经济向市场经济转型，这个过程中必然会造成一定的经济震荡和短暂的管理混乱，民生领域往往滋生隐患。首先，政府过于重视经济发展，忽视关系民生的医疗、卫生、教育、交通、环境保护等公共事务的管理，成为导致民生问题出现的结构性因素。其次，社会转型时期法制不健全，民众表达意愿的渠道不通畅。当一些不利于民生的政策影响了人民群众的生产和生活时，广大人民群众找不到申诉的通道，必然会导致一系列的民生问题。再次，当前我国的根本任务是以经济建设为中心，经济建设自然成为考核干部的重要标准，导致一些领导干部为了个人的发展和利益而忽视民生政策的贯彻落实。且民生领域大多是只投入且没有明显的短期效益回报的领域，更使其难以为行政主体的政绩加分而被束之高阁。如此，民生问题愈演愈烈，成为社会转型时期影响社会稳定的重要因素。
行政法平衡民生问题的具体策略。针对当前的民生问题，党和政府从经济、政治等各个方面入手改善民生，并在2004年召开的党的十六届四中全会上正式提出了“构建社会主义和谐社会”的远大理想。这里所讲的“和谐”一定意义上来说就是一种平衡思想，“和谐社会以民生为本，而法治作为基本的治国方略，对于破解当代中国社会转型期的民生难题，有理由也有可能做出自己的独特贡献。”③这就为利用平衡论指导下的现代行政法来解决民生问题提供了理论和现实的可能性。
