郊区乡镇政府治理的制度困境
郊区乡镇的社会结构和运行方式都发生了深刻的改变，镇政府作为社会治理的重要主体，建立在农村社区治理基础上的运行体制面临着一系列制度困境。
一是组织架构困境：乡镇机构编制与治理需求的矛盾。郊区乡镇无论是管理幅度、人口规模，还是产业结构都已经达到城市水平，但是镇政府的机构设置和人员编制仍然是按照乡镇机构级别制定。尤其是按照本地户籍人口基数配备人员编制，没有考虑实际管理人口的需求。⑧郊区乡镇的外来人口数量已经远远超过了本地户籍人口，如上海市宝山区顾村镇2012年户籍人口为8.03万人，而仅列入管理的外来人口就有13.67万人，实有人口在21.7万人以上（见表3）。今后，随着大型居住社区的建设和城市郊区化的发展，会有更多的外来人口迁入郊区，镇政府编制限制和急剧发展的经济社会及管理任务之间的矛盾将更加突出。
二是财政制度困境：乡镇政府财权与事权的矛盾。“分税制”改革界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，但没有确定省以下政府之间的财力分配框架。地方政府为了保证财政收入和支出需要，层层下压，尽可能从下级财政抽取资金或者摊派一些行政事务⑨，基层政府承担的财权与事权不相匹配。郊区乡镇大量人口导入之后，社会管理与公共服务投入不断增加，公共管理成本在镇级财政支出中的比重逐年上升，镇级财政负担急剧加重，而市政府缺乏相应的财政转移支付政策。乡镇政府为了缓解财政压力，要么通过提供优惠政策向辖区内的企事业单位转嫁一部分公共支出，要么降低公共服务水平减少公共支出，或者向企业、银行等机构借款举债运行。
三是权力结构困境：乡镇政府权力不健全与基层问题复杂化的矛盾。乡镇政府是一级权力残缺的政府，不仅对于垂直单位缺乏财权和人事权，对于内部单位的人事权也只局限在乡镇范围内部。近年来，乡镇政府的事权继续向区县集中。乡镇政府不仅没有明确的执法权，连一些具体的行政管理权也没有。⑩与经济建设相关的投资项目、征地拆迁等事项，乡镇政府无权审批。而在城市郊区化的影响下，郊区乡镇社会问题层出不穷，尤其是大量人口导入之后，从征地拆迁到维持社会稳定，从提供导入人口的公共服务到社会保障，从增加就业到维护公共安全，社会治理和公共服务领域矛盾突出。基层社会问题多元化、复杂化与乡镇政府的行政权力有限的矛盾，在一定程度上增加了乡镇政府治理基层社会的难度。
结语
城市郊区乡镇政府治理的制度困境，归根到底是基层治理体制与基层社会结构和运行方式的变化不相适应造成的。如果没有对基层治理体制做出相应的深刻调整，基层政府也只能在狭窄的体制空间里腾挪转换，并不能从根本上解决问题。2009年上海在松江区小昆山镇等十个镇开展小城镇发展改革试点，提出“对具备一定人口规模和经济实力的试点镇赋予必要的城市管理权限”。十八大以来，中央政府已取消和下放了一些行政审批权限。十八届三中全会明确指出，要进一步简政放权，将那些直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。同时，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，建立事权和支出责任相适应的制度。只要抛开传统思路，赋予乡镇政府更多必要的管理权限，形成与社会治理任务相匹配的行政体制，就能增强乡镇政府在调节经济发展、解决社会矛盾、协调利益关系等方面的引导和调控能力，推进基层社会治理体系现代化。
（作者为上海工程技术大学副教授、上海大学社会学系博士研究生；本文系上海市教委科研创新项目“新生代农民工社会融入政策研究”的阶段性成果，项目编号：12YS128）
【注释】
①②朱宝树：“上海人口城市化和再分布发展态势”，《南方人口》，2003年第3期。
③刘铮，于江宁：“大城市郊区小城镇成长的动力分析”，《中国集体经济》，2010年第12期。
④杨上广，吴柏均：“城市空间郊区化演变趋势及问题—以上海市为例”，《城市问题》，2009年第1期。
⑤数据来源：根据2013年上海统计年鉴整理。
⑥数据来源：根据《宝山年鉴》编委会：《宝山年鉴》，上海社会科学院出版社（2007~2012版）计算。
⑦数据来源：《顾村年鉴》（2007~2012）。
⑧发改委城市与小城镇改革发展中心课题组：“我国城镇化的现状、障碍与推进策略（下）”，《中国党政干部论坛》，2010年第2期。
⑨陈锡文，韩俊，赵阳：“我国农村公共财政制度研究”，《宏观经济研究》，2005年第5期；谭秋成：“地方分权与乡镇财政职能”，《中国农村观察》，2002年第2期。
⑩赵树凯：“县乡政府治理的危机与变革—事权分配和互动模式的结构性调整”，《学术前沿》，2013年第11期。
《上海市人民政府印发关于本市开展小城镇发展改革试点政策意见的通知》（沪府发〔2009〕41号）
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