2001年，上海提出“土地向规模集中，工业向园区集中，农民居住向城镇集中”。城镇建设与产业发展同步展开，互为促进。一方面，重点建设“一城九镇”，增强郊区城镇对中心城区的“反磁力”。另一方面，建设郊区城镇和开发区转移六大支柱产业，形成一批产业集聚的特色城镇。郊区城镇支柱产业的发展推动了生活服务型产业的发展，在此基础上，郊区城镇的功能逐步完善。③
十一五期间，为消除城乡二元结构，上海提出“1966”四级城镇体系的规划，通过梯级分布的新体系打破郊区发展与中心城区的对立。新城和新城镇通过完善服务体系，承担分散中心城区人口的功能，同时形成新的产业聚集地带动区域发展。这一时期，“上海的资金、技术、信息等从市区向边缘区域流动加强，促进各城镇的发展，在加快空间布局和结构调整的过程中逐步形成与上海特大型经济中心相适应的具有规模等级结构的市域城镇体系”④。
乡镇政府治理环境复杂化。第一，产业结构：农工并存、以工为主。在城市郊区化的影响下，各乡镇于20世纪90年代中期纷纷设立工业园，形成以开发区为主的发展模式，改变了以往乡镇工业过于分散的格局，呈现出“小集中、大分散”的总体特征。经过20多年的发展，上海国家级工业园区、开发区1301个，市级工业园区、开发区2946个，从业人员分别为64.56万人和79.88万人，工业总产值分别达到8707.12亿元和7672.32亿元（见表1）。
表1：上海市工业园区、开发区情况⑤
上海郊区乡镇逐步形成了农工并存，兼有城乡经济结构的混合性经济格局，而且非农产业在经济结构中的比重逐年上升，已经远远超过农业。以宝山区顾村镇为例，2007~2012年，非农产业的营业收入占总营业收入由94.34％上升为97.59%，农业的营业收入占比由0.06％下降为0.01％（见表2）。非农产业中第二产业是主导产业，也是吸纳劳动力的主要力量。但是近年来，第三产业在上海郊区乡镇产业结构中的比重逐步上升，吸纳劳动力的能力逐渐增强。2007~2012年宝山区顾村镇第二产业的营业收入占总营业收入的比重由51.03％下降为38.31％，第三产业营业收入占总营业收入的比重由43.31％上升为59.28%（见表2）。
表2：上海市宝山区顾村镇各产业营业收入情况 ⑥
第二，人口结构：规模扩大、结构复杂。近年来，由于城市建设、旧区改造，大批居民从市区动迁至郊区。处于城市边缘的郊区乡镇，交通便利、配套完善，就业环境较为乐观，房地产蓬勃发展，吸引了大批购房居住人群。近年来的大型居住区和保障房建设基地的规划建设，也造成大量中心城区人口迁入。2012年，宝山区顾村镇列入管理的人口为21.7万人，同2007年相比，六年共增加6.97万人（见表3）。大量来沪人员的导入使郊区乡镇的人口结构复杂化。除了原本的本镇居民外，增加了四类居民，一是进入上海的外来务工人员，其中农民工较多；二是由于房价压力在城郊结合部购买商品房的年轻白领；三是由于城市建设、旧区改造而从市区动迁至郊区的城市居民；四是申购经济适用房、公租房的低收入人群。这些群体对人口健康、计划生育、社会保障、社会福利等社区公共服务的需求量大、差异明显，而且老年人、失业人群及低保户、残疾人、精神病人等特殊群体人员较多，与中心城区相比，郊区乡镇治理要满足更为复杂的社会需求。
表3：上海市宝山区顾村镇人口变化情况⑦
郊区乡镇还表现出“人口倒挂”和“人户分离”比例高的特征。上海郊区乡镇近年来人口快速增长的主要来源是来沪人员，以宝山区顾村镇为例，2007~2012年，列入管理的外来人口增加4.74万人，是户籍人口增量的2倍。各乡镇户籍人口与来沪人员“倒挂”突出，2012年顾村镇户籍人口为8.03万人，而列入管理的来沪人员13.67万人，是户籍人口的1.7倍（见表3）。而这仅仅是列入管理的，实际的来沪人员数量远远超过这个数字。由于与中心城区公共服务、社会福利存在差异，大部分从中心城区导入的居民将户口留在原居住地，导致居住地和户口登记地分离。宝山区的人口分离比例在70%以上，人户分离增加了社会管理的难度，也影响郊区乡镇公共资源的合理配置。
第三，社区类型：种类多元、需求多样。郊区乡镇从单一的农业社区转变为多元社区。由于征地拆迁、商品房开发、大型居住区和保障房建设，郊区乡镇形成了多元化的社区类型，包括农村散居社区、农民集中安置社区、拆迁安置社区、商品房社区和拆迁安置社区。这些社区中既包括传统的农村社区，也有城市社区，而且城市社区的数量在逐渐增加。不同社区居民具有不同的特征和需求，传统“一刀切”的社区治理和服务模式已经远远不能适应新的社区发展的要求。郊区乡镇外来导入人口规模大，社会组织类型多样化以及人口结构分化，如何探索建立行之有效的社区治理模式，并针对不同类型社区构建不同社区治理模式，成为郊区乡镇社区治理面临的一个重大挑战。
