从总体上看，改革开放以来，我国形成了经济分权和政治集权的双重格局。就分权的方面而言，中央与地方在经济社会事务的管理方面具有高度分权。就集权而言，尽管地方政府掌握着诸多的权力，但是地方政府只是中央政府的派出机构，代表中央政府管理本地区事务。
从制度主义的视角来看，我国集权与分权相结合的双重体制一方面促进了中国经济的发展与转型，另一方面也引发了一系列的治理危机。这一系列的治理危机的制度根源与两个因素具有密切关系：不对称的财政收支结构和以经济增长为准绳的绩效考核体制。作为地方政府治理活动的基础，财政体制是其物质基础。上世纪九十年代中期以来，随着我国推行分税制的改革，中央的财政权力大大增加。但是随之导致的问题是中央与地方在财政收入和支出的分配上呈现出不对称的现象，这加剧了地方政府的财政压力，导致了地方政府为了弥补财政短缺而采取各种方式来增加政府收入。
针对这种情况，我国积极通过体制和制度创新来应对和化解上述挑战。首先，通过不断深化发展的内涵，我国修正了国家治理考核中唯经济增长的倾向，将公共服务的指标纳入到绩效考核之中。通过丰富地方政府的考核指标体系，我国重塑了地方政府的激励机制，从而引导了地方政府的治理行为。换言之，通过制度层面的调整，我国重塑了地方政府和地方干部的政治偏好，进而改革地方治理。
其次，面对财政收支的不对称现象，中央不断通过政策调整，来改变不同政府之间在财权和事权之间不匹配的问题。通过建立财政转移支付的体系，加大中央对地方政府的补贴力度，规范地方政府的治理活动。
最后，政治问责的机制建立和发展起来。在我国地方治理的发展过程中，为了更好地实现善治，政治责任制作为一项重要的制度创新被建立了起来。在上级政府掌握官员升迁任免权力的基础上，官员基于短期利益的政绩工程、形象工程是地方治理需要解决的重要问题。政治问责制的发展能够一定程度上克服地方政府行为的短期化，规范地方官员权力的行使，这对于地方治理的提升将产生重大的促进作用。
（作者单位：西安市行政学院；本文系“关中—天水经济区陕西县域经济发展模式与对策研究”成果，项目编号：12jk0219）
【注释】
①金太军：“行为主义政治学的‘新革命’及其启示”，《内蒙古社会科学》，2000年第2期。
②朱德米：“新制度主义政治学的兴起”，《复旦学报》，2001年第3期。
③［美］彼得·豪尔，罗斯玛丽·泰勒：“政治科学与三个新制度主义”，《经济社会体制比较》，2003年第5期。
④华伟：“大区体制的历史沿革与中国政治”，《战略与管理》，2000年第6期。
⑤［美］雅诺什·科尔奈：《社会主义体制：共产主义政治经济学》，北京：中央编译出版社，2007年，第91~92页。
⑥《毛泽东文集》（第7卷），北京：人民出版社，1999年，第31页。
⑦胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949-1976）》，北京：清华大学出版社，2007年，第675~680页。
⑧甘阳：《通三统》，北京：三联书店，2007年。
⑨郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》，北京：东方出版社，2013年，第74页。
⑩《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年。
王绍光：《分权的底线》，北京：中国计划出版社，1997年。
责编/张晓
