新型城镇化“以人为本”的实践原则
“弱势群体优先得利”原则。美国著名政治哲学家、伦理学家罗尔斯在《正义论》中驳斥了分配理论的传统功利主义和至善论，提出了“公平的正义”理论。认为一个组成良好的社会应该满足正义的两个原则：第一，每个人对与所有人所拥有的最广泛的平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利（平等自由原则）；第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：一、在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则），二、依系于机会公平平等条件下职务和地位向所有人开放（机会的公正平等原则）。上述两个原则的要义是平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，坚持各种职务和地位平等地向所有人开放，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配。
罗尔斯的两个正义原则其实是要解决一个分配正义的问题。在整个社会主义初级阶段，完全意义上的分配平等是不存在的，但是分配正义无疑应该是新型城镇化“以人为本”的应有之义。其实城镇化绝不是少数利益集团谋取私利的工具，也不应被简单理解为政府扩大内需，刺激经济发展的手段，作为市场经济发展的必然产物和人类文明进步的必然趋势，城镇化更重要的意义在于其在深化分配改革，实现社会公平中的杠杆作用。
按照罗尔斯的观点，新型城镇化所带来的机会和利益在理论上应该向所有人开放和共享。同时按照第二个原则中的“差别原则”，长期以来一直作为社会弱势群体的农民工阶层，应该获得利益分配的政策倾斜。从分配正义观点来看，在现阶段，相对于为城市发展锦上添花，新型城镇化应更加侧重于为农民工市民化雪中送炭。
差别化原则。目前社会资源分配向农民工和弱势群体适度倾斜，这符合我们党一贯坚持的通过“先富”带“后富”最终实现“共同富裕”的总方针，也是整个社会义不容辞的责任。但是落实在分配实践中，阻力和难度就会很大。城镇化就是农民进城的过程，必定是低素质、低端就业、低收入人口进入城镇的过程，势必会在一定程度上加大地方政府的财政支出负担，分享和挤占城镇户籍居民所享受公共服务资源，在教育、就业、医疗等方面对现有城市户籍居民的固有利益格局形成挑战。
在具体政策的制定和实施方面，需要引入第二个“差别原则”，即差别化改革。城镇化的艰巨性和复杂性决定了在政策制定和执行过程中，不能搞“一刀切”。既然“摸石头过河”，就不能走得过急，趟得过快，必须循序渐进。可先选择一些地区和领域开展试点，以点带面，及时调整和纠错，在探索中“排雷”和清除“荆棘”，要允许有先有后，承认“差别”。社会福利和公共资源占有水平的城乡差距是长期体制性障碍和政策导向的结果，不可能期望于在短期内迅速抹平。公共服务均等化应随着城镇化的逐次推进和社会财富的不断积累而最终实现，要充分发挥市场在调配资源中的基础性作用。
目前，忽视市场规律，人为拉平分配差距，吃平均主义大锅饭，是一种计划经济色彩很浓的思维方式，其结果恐怕未必是全国平均公共服务水平的上升，而是一线城市公共服务的下降。比如户籍制度改革，应通过差别化来实现，自下而上的逐步放开，先有小城镇，后有大城市，不能不顾条件的齐头并进。像北京、上海、广州、深圳这样的大城市，因为其资源环境的承载能力有限，在当前还不具备全面放开的条件，短时间内可以允许一定程度的差别，逐步分期分批有条件地解决长期就业的外来农民工进城定居落户问题。
再如教育制度，要允许差别化教育资源的存在，外来人口子女可以就读打工子弟学校、民办学校。这样既不会给政府财政造成太大负担，同时又可以缓解长期以来城镇公共资源闲置和过剩的问题。第二个“差别原则”并不意味着默许和放任当前日益扩大的城乡差距，而是强调在城镇化过程中应该按照客观规律办事，充分发挥市场的主导作用，坚持差别意味着实事求是。
城乡一体化发展原则。新型城镇化将会实现“城乡共赢”。新型城镇化对于增强和挖掘广大农民的消费能力和消费潜力，扩大内需，保持国民经济持续快速健康发展意义重大，对于城乡发展都至关重要。比如，城市在计划生育高峰时期形成的教育资源，随着人口增长率的下降，已经不同程度地出现了过剩。在上海，农民工子女已经利用了35%的公共教育资源，大大缓解了教师和教育资源过剩的压力。随着城市原有和外迁居民之间利益的共生性和互动性进一步增强，农民工市民化的共赢趋势正逐步显现，部分城市户籍居民基于“电梯效应”的心里抵触，也会逐步消弭。
此外，如何接纳和对待农民工和外来人群，是衡量一个城市包容性和文明程度的重要尺度。随着大量的农民工逐步融入城市生活，与城市居民和谐共生，一个更加开放、民主、和谐的社会主义新型城市，不仅给原有城市居民带来了前所未有的物质、精神享受，而且外来人口融入过程中形成的多元文化、生活方式以及从排斥、抵制到开放、包容的城市心理转变过程，也使广大市民人格修养和文明素质得到了一次普遍的洗礼和升华，这对人更加自由而全面的发展和城市文明进化无疑也是一个宝贵的成长契机。由此可见，新型城镇化符合全体城乡居民的共同利益和根本利益，是迈出全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴的关键一步。
一言以蔽之，新型城镇化的真谛是通过引入差别原则，最终实现城乡的无差别发展和“一体化”。“城乡一体化”就是实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民即便在农村也能享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。不管是城市居民还是农村居民，在我国任何地方都能享受到均等的公共服务资源，每个人可以真正根据自己的意愿，而不是迫于“养家糊口”的生存压力，实现城乡之间的“无户籍”的自由流动，人将真正从城市发展的工具中解脱出来，重新恢复其在城市文明和社会进步中的主导性和能动性。由“城乡差别”到“城乡共赢”，最终实现“城乡一体”模式将是符合中国国情，具有中国特色的城镇化之路。
尊重人的意愿和公民参与原则。“以人为本”就是要从人民群众的切实需要出发，充分考虑并尊重人的意愿，从最初规划到具体措施实施的每一个阶段和过程都要把人的需要放在第一位，把人民群众满意不满意，高兴不高兴，答应不答应作为衡量一切的标准，落实在城镇化的每个环节和层面上。
然而，回顾以往的城市规划和建设，一些地方和城市并不是从当地的市情和民情出发，而是简单模仿和套用欧美国家的城市化模式或照搬照抄其他城市的经验做法，导致各地城市建设千城一面，千篇一律，城市独特的历史文化、风土人情、建筑风格和人文特色被湮没在一片大规模拆迁和重建的残砖瓦砾之中。
还有一些地方，提及城镇化就是如何剥夺农民的宅基地，把农民“赶上楼”、“赶进城”，组织农民集资建设农村新社区，并不考虑农民的主观意愿和传统习惯，结果导致农民并未因此享受到现代化的城市生活，反而出现生活方式不适，经济负担加重。由于整个城镇化过程都是由政府自上而下的主导，没有融入公民有效参与，导致很多建设思路违背民众意愿，甚至很多地方出现了“有城无人”，“死城”和“鬼城”怪相层出不穷，事半功倍，得不偿失。
需要指出的是，随着市场经济的不断发展和城镇化的逐步深入，尤其是近些年农村生活水平的不断提高，广大农民的价值取向和生活观念也发生了一定程度的变迁，不再是一味地追求“当城市人”了，“城市梦”呈现多样性、多层次性的特点。比如，虽然当前大多数农民还是向往城镇生活的，尤其是年轻人，但是并不是所有的农民都愿意被“市民化”。这主要是由于我国不同城市之间户籍福利差距较大，特别是小城镇户籍已没有太多的附带福利了，户口价值几乎为零，反而农民身份还有一定的价值，特别是在大城市郊区或经济发达地区，所以很多农民并不愿意将自己的身份转变成小城镇的户口。此外，目前我国社会保障覆盖率较低，很多农民还是将最后的“保障线”寄希望于土地，一旦城市务工环境恶化，他们就能够退回农村，做到“进退自如”。
因此在城镇化过程中，如果缺乏对这些因素和变量的足够重视和统筹考虑，重复过去官僚主义和经验主义的老路，不但农民工市民化将难以为继，新型城镇化的最终效果和意义也会大打折扣。这就要求我们在城镇化的顶层设计和具体政策的制定执行过程中，要坚持实事求是，加强调查研究，切实尊重人民意愿，使决策更加民主化和科学化，才能真正做到“以人为本”。
（作者均为辽宁师范大学政治与行政学院博士研究生）
责编/韩露（实习）
