【摘要】环境管理一元体制，增加了政府负担，限制了公众参与环保，不利于环境问题的解决；环境管理二元体制是解决环境问题的必然要求，是科学发展观和环境法治的具体体现，要彻底改变目前环境管理的被动局面，必须积极建立和完善民间法、完善民间环保组织制度、鼓励民间资本投入环保、建立和完善环境公益诉讼制度。
【关键词】环境保护 二元管理体制 民间资本投入 环境公益诉讼
【中图分类号】D912.6 【文献标识码】A
我国现行的环境管理体制是在1998年机构改革的基础上形成的一元体制，即全国一套制度（法律法规），一套机构（国家机构），统一管理全国的环境资源。这种体制能有效提高环境管理工作的效率。但随着经济社会的发展，这种单一的命令强制式管理明显“功力不够”。无论是经济建设、还是环境保护，保证民众的参与始终是一个国家发展的最大动力。①为了应对越来越复杂的环境问题，就必须建立更加综合、有预防性和更加富有社会参与性的管理新机制和新模式。这种模式要求在强调政府发挥主导地位的同时，重视利用市场经济手段和重视发挥公众参与的作用，形成政府引导、市场推动、公众广泛参与的新机制、新模式。②
我国当前的环境管理体制的弊端
政府单打独斗不利环境问题解决。我国目前的环保管理体制，是典型的集权式的管理体制，即由国家环境保护行政主管部门统一负责全国环境管理和保护工作，其余相关部门按照自己的职责分工，分别负责自己领域的相关工作。虽然我国法律规定了很多公众参与的内容，但由于我国的特殊国情，目前公众参与的实例并不常见，特别是参与管理的例子更是稀少。根据《中国环境意识项目》的报告，仅有18.1%的公众主动参加过有关环境保护的公益活动，有12.9%的人没有任何环保经历。《环境影响评价法》明确规定了公众参与的具体程序和内容，但由于各方面的原因，目前我国公众参与环境影响评价更是徒有虚名；由于法律限制，我国民间环保团体到目前为止几乎一片空白，成为民间环保组织的成员仅为2.1%。③诸多因素导致我国目前的环境保护工作成了政府单打独斗，甚至形成政府与企业、百姓斗智斗勇的局面，使环保机关和工作人员疲于应付，环保问题越发严重。
政府强势管理易导致官民对立。经过30多年的改革开放和经济建设，我国已经进入环境敏感期，这个时期，具有群众参与不理性，易于激化矛盾等特征。又由于具有受害地域广、受害对象多、受害利益广泛等特点，环境问题比较容易进行利益的聚合，从而引发集体行动。在这种情况下，如果发生政府强势执法，或者危害公众身体健康及其他利益的事件时，公众的环境参与就会空前高涨，如果缺乏有效的组织引导，公众很容易失去理性，把简单的环境问题扩大化，变成影响重大的社会政治问题，严重影响社会稳定和谐。此前的什邡事件，江苏启东事件，还有更早时候大连的PX项目事件、广东番禺垃圾焚烧项目事件，都是这样引起的。
法律生硬妨碍公众参与环保。我国现行的法律主要是从西方移植和借鉴过来的，体现的是自由、平等、理性的法律价值观，和我国传统的法律辩善恶、息纷争，追求社会和谐的价值观有一定冲突，因此，经常不能得到人们广泛的心理认同，特别是在比较保守的广大农村，不依法办事的现象仍时有发生。传统的环境保护早已融入到我国普通百姓生活的方方面面，保护环境、爱护环境早已成为百姓生活习惯的一部分，在我国古代的民间法（习惯法）中，保护环境的内容不胜枚举。然而，现代环境问题主要是现代工业文明的产物，我国的普通老百姓很多人对环境问题的重要性、危害性都还认识不足，保护环境的专业知识也很缺乏，因此，一时还很难适应生硬的现代国家环境法。
管理成本高，政府财政负担过重。单一的管理体制，不仅限制了公众参与环保，也给政府增加了很大的财政负担。从“九五”时期开始，我国高度重视环境保护工作，环境保护投资呈快速增长趋势。“九五”期间我国环境保护投资3600亿元，“十五”期间，全国环境污染治理投资猛增至8398.3亿元，占同期GDP的比重达到1.18%。“十一五”期间投入15000亿元，占同期国内生产总值的1.35%。虽然这样，“十五”期间我国环保投资的年均增长速度却大大低于同期固定资产22%的年均增长速度，这导致环保投资欠账越积越多，环境形势越来越严重。据世界银行测算，我国“九五”期间环保资金缺口900亿元。“十五”期间仅水污染治理资金就缺口400亿元。而根据国际经验，要改善环境质量，治理环境污染的投资应该占GDP的2%～3%。可见，要改善我国严重的环境问题，还需要投入更大量的资金，环保资金需求压力急剧扩大，已经超出了国家现有的投入能力。同时，有研究表明，我国环境保护投资中各级政府和公共部门的投入已经占到了70%以上，管理成本严重偏高。
环境管理二元体制的法理基础
环境管理的“二元”体制，不是在国家目前管理体制之外，再创一套新的管理机制，形成两套不同的管理体制。而是在我国目前一元体制的基础上，充分调动社会的力量，全方位吸纳体制外的力量参与环保，即在国家环境法律之外，建立和完善我国传统的民间法，赋予中国传统的民间法以新的生命，特别是乡（村）规民约，以乡（村）规民约作为国家法律的补充。同时，在国家管理机构之外，充分动员广大群众和社会团体的力量参与环境保护，形成国家法与习惯法互为补充，管理机构与普通群众密切配合，软硬兼施，内外互补的新型管理机制。它是对传统管理体制的补充和发展，也是科学发展观在环境管理中的重要体现。
一是解决环境问题的必然要求。环境管理二元体制是由环境问题的广泛性决定的。不正当的人类行为是众多严重影响环境安全因素中的最主要者，它的形成恰是由于人类关爱自然的道德观念缺失所致，因而现代环境危机本质上是人自身行为的危机。④经验表明，我们必须坚持源头防控、标本兼治，紧紧抓住影响环境质量的关键污染因素，有针对性地采取控制措施，才能事半功倍，从根本上解决突出的环境问题。⑤因此，要彻底解决环境问题，一方面必须从环境问题的源头即人类行为着手，从改变人类的观念做起，培养和树立可持续消费理念，提升公众可持续消费意识。另一方面必须动员一切可以动员的力量参与环境保护，让人们充分认识到环境保护的重要性和必要性，自觉树立生态环保的绿色消费观，并以此引导企业走新型工业化道路，优化产业结构，实施清洁生产，开展循环经济，最终形成全社会自觉保护环境的良好态势。
二是环境法治的具体体现。法治的关键是守法，即普遍地服从良好的法律。所谓“人们普遍”是指绝大多数人都遵守法律，不是少数人，更不是个别人，只有绝大多数人都遵守法律，这样的治理才是真正的法治。它是最符合人们的内心理念，也最容易为人们理解和遵守的，因此，它是法治最有效的依据。国家法律的外来特征、僵化性和滞后性，往往为人们所不愿意适从。因此，加强环境法治，应该尽量建立或完善习惯法，引导最广大的人参与环境治理和保护。当然，并不是要照搬我国传统的习惯法，法律具有很强的时代性，因此应对我国传统的习惯法尽量融入现代的内容，赋予其时代的精神，将其法治现代化。
三是由我国的根本制度决定的。我国宪法规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。环境管理法也规定了环境民主原则，要求动员最广大的人民都参与环境管理和保护，让人民参与环境决策。动员最广大的人民群众参与环境管理，不仅可以提高环境决策的科学性，提高环境保护的效率和效益，减少资源浪费，还可以让群众学习更多的环保知识，更好地理解国家环保的必要性和重要性，支持国家环保事业，减轻政府的环保压力，减少误解，消除误会，避免产生群体性事件。
四是科学发展观的充分体现。科学发展观的核心是以人为本，就是要以广大老百姓的根本利益为本，以群众最关心的切身利益为本。保护环境，提高环境质量，是保障和改善民生的内在要求。只有充分吸收群众参与环保，才能真正了解群众的心声，理解群众的需求，切实满足人民群众宜居安康的迫切愿望，真正做到以人为本。同时，只有充分动员最广大的群众参与环保，环境保护才能真正得到人民群众的充分理解和大力支持，壮大环保队伍的力量，形成环境保护的最大合力，最有效地保护好环境。
