完善失地农民安置及社会保障制度的相关对策
正确发挥政府职能。在推进我国城镇化的过程中，城市基础设施项目占了很大的比重，但一些地方政府在建设项目的决策过程中，没有完全以科学论证与长期规划为依据，而是让不良的“政绩观”占了很大的因素，在征地过程中，政府存在职能越位现象。在解决失地农民问题时，政府是主体角色，既要充分发挥政府职能，更要正确发挥政府职能。在城镇化过程中，政府要适时摆脱经济主体、市场主体的桎梏，逐渐回归到经济调控、市场监管、社会管理和社会服务的正确位置上去。当前，某些政府部门常为了筹集发展资金、降低商务成本、改善投资环境，尽量压低本已偏低的补偿标准；当进行社会拍卖时，则按土地的市场价格，征地价与市场价相差悬殊。这既违背了市场经济原则，严重损害了农民权益，也助长了土地投机之风。
完善相应政策法规。一是制定平等补偿政策。由于我国长期实行城乡二元体制，经济社会的各种政策不同程度地倾向于城市。改革开放和城镇化建设的目的不是加大城乡差别、着重城市发展，农民为现代化发展做出了重大贡献，被征地农民失去了其最直接和最根本的收益来源—土地，但其利益被忽视，没有得到应有的重视，通过对城镇居民和农民相关政策的对比，我国目前对农民的优惠政策过少。如在城市都已实行较为完善的社会保障体制，而在农村，近两年才初步建立了新型农民合作医疗保险和新型农村养老保险机制，并且支付补偿比例较低。现行体制下，以城市拆迁补偿和农村失地农民补偿为例，二者无论是在物质补偿还是安置模式上都存在较大差距，主要还是归因于城乡政策不平衡。解决失地农民安置及社会保障问题的根本之策就是政府研究制定与城市拆迁补偿相同的农村安置补偿政策，缩小农民与市民的差距，确保农村城市均衡发展。
二是探索建立长效保障机制。政府部门要着眼于长远，建立适合失地农民的社会保障制度，探索建立高水平、高覆盖面的城乡一体化的社会保障体制。衡量失地农民社会保障体系是否完善，不能以基本生活保障为标准，至少应该包括以下几方面：失地农民养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等。在此基础之上还要发展补充保险提高保障水平，引入商业保险以提高竞争效率。允许各地因地制宜，制定具体实施方案，鼓励失地农民参加覆盖范围广泛的商业保险。采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的办法筹集失地农民社会保障资金。
三是健全失地农民维权法律法规。妥善解决征地过程不透明、安置补偿资金不到位等情况，要积极探索构建适合失地农民的法律保障体系，使农民的权益保障有法可依。规范征地法律程序，保障农村土地征收中农民的自主选择权、知情权、土地增值收入分配等权益，坚决查处地方政府及其工作人员在征地中的违法犯罪行为。
拓宽安置渠道。一是探索研究差异化安置。差异化安置，即根据失地农民自身不同条件及土地状况等因素，因地制宜、因人而异、合理区分、自愿选择的方式来进行补偿安置和社会保障。对失地农民进行合理安置，应根据不同地区、不同类型的失地农民的不同生活需求，因地制宜、因人而异。适时调整征地青苗和地上附着物补偿，提高土地年产值标准和房屋拆迁补偿标准，考虑推行留地安置、集体土地入股、农业用地依法流转等失地农民补偿安置等多种方式供失地农民选择。同一地区同等条件的土地，种植粮食作物和经济作物的产值差距悬殊，在征地安置补偿方面，应该综合考虑土地产值因素，不能机械地按照本户土地3年来的平均收益作为安置补偿的标准。应该以本户土地收益最高值（即种植粮食作物、经济作物或其他的最高收入）为基点，消除征地补偿中的不均衡现状。
二是拓宽安置渠道。我国现行征地安置模式虽然在一定程度上满足了被征地农民的现阶段需求，但从适应当前社会发展的角度考虑，目前的安置模式存在补偿标准低、补偿类别少，给农民选择余地小的弊端。研究制定出适应经济社会发展的、适应农民需要的安置模式，更好地维护失地农民合法权益，是我国城镇化进程顺利推进的重要保证。通过对比和分析发现，以下几种安置模式比较成功，值得借鉴。
增值型土地入股型安置模式。即在计算土地产值的基础上，根据土地开发利用前景，计算土地开发后增值部分，折合成适当比例按使用权折合为股份，通过被征地农村集体经济组织与用地单位协商，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先入股的方式获取收益。并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红。在这一模式下，土地由农业用地向非农用地转变，农民不仅可以继续拥有对土地的财产所有权，也能够分享城市化和土地增值所带来的收益，从而实现政府、征地单位和被征地农民三方面共赢。
留地和就业相结合的安置模式。在征地时成立专门集中管理土地部门，对全村的征地、拆迁、补偿工作统一管理。建设单位与村委会签订征地拆迁协议，并将征地拆迁补偿费统一结算给村委会，由村委会严格政府标准核算补偿给农民；采取集中用地的形式，对留给农民的安置用地进行统一规划、建设，进行综合开发；集中安置农民住宅，集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活，留出村集体共有资金用来搞开发服务建设，所得利润由村民共享。这种安置方式的前提是三者相互依存，共同制约，缺一不可，将农业安置、就业安置和集中开发安置等多种安置有效整合，形成合力，抗拒风险能力大大加强，可以有效解决失地农民的就业安置和社会保障问题。
三是加强文化安置，提高失地农民归属感和认同感。农民失去土地就意味着他们从传统农耕社会整体跃进到城市社会，由农民身份转变为市民身份，由农业种植转向非农产业，失地农民从物质生活到心理活动都产生了很大变化。作为政府部门而言，在引导失地农民转变生产生活方式的同时，更重要的是引导失地农民完成从传统农耕文化到现代城市文化的心理转变，在建立合理的社会保障基础之上，充分利用城市的教育、科技、文化资源，提高失地农民的文化素质、加强技能培训，增加其就业的竞争力，通过人力资本的提高实现农民身份向市民身份的真正转变。同时，针对一些身体条件不适合就业的群体，通过社区等宣传，帮助他们尽快适应城市生活的行为规范。总之，培养失地农民的城市归属感，需要政府、城市居民和农民的共同互相接纳与包容。
（作者单位：河北农业大学校长办公室；本文系2014年度河北省人力资源社会保障科研合作课题：城镇化背景下失地农民社会保障体系研究成果，项目编号：JRSHZ-2014-02012）
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